Петр I. Материалы для биографии. Том 2, 1697–1699

XXXV. Прецеденты и образцы городской реформы

Итак, предыдущими исследованиями установлено, что городская реформа 1699 г. тесно связана с мероприятиями относительно города, которые мы наблюдаем во второй половине XVII в., в царствования Алексея и Федора, и является их непосредственным продолжением и завершением. Как на общую и широкую причину этого усиленного внимания к городу можно указать на влияние господствовавших в ту эпоху в Европе и проникавших в Московское государство меркантилистических взглядов, по которым торговля рассматривалась как главный источник народного богатства, и отсюда заботы о процветании городов как центров торговли, созидателей и распространителей народного богатства. С другой стороны, внимание к городу возбуждалось теми особенностями русского государственного хозяйства, какие в нем тогда обозначались и стали заметны. В 80-х гг. XVII в., как сказано было выше, была предпринята консолидация многих старинных, иногда совершенно архаических, чрезвычайно разнообразных и мелких податей, замененных теперь единой большой прямой податью стрелецкой, наложенной, главным образом, на городское население. В то же время в бюджете конца XVII в. продолжают сохранять господствующее значение косвенные сборы: таможенные и питейные, составлявшие почти половину (45 %) всего государственного дохода. Таможенные сборы, этот налог на внутреннюю торговлю, взимались в городских таможнях с привозимых в город и продаваемых товаров, и, следовательно, местом их получения был город, где производилась торговля. Город же, где также находился главный кружечный двор, снабжавший питьями местное городское население непосредственно, а уездное население через свои филиалы по селам, был средоточием извлечения значительного питейного дохода. Наконец, городское население в лице выбиравшихся из посадских людей таможенных и кабацких голов и целовальников вело администрацию этих таможенных и питейных сборов. Таким образом, город в конце XVII в. был плательщиком наиболее крупной прямой подати и сборщиком важнейших косвенных доходов. Вследствие этого понятен интерес в правительственных сферах к благосостоянию города и находят себе объяснение заботы о подъеме этого благосостояния и мысли о реформах, направленных к устранению мешавших процветанию города недостатков.

Одной из причин тяжелого и безотрадного положения города, точнее говоря, посада, в XVII в. было дурное управление. Управление это, как известно, слагалось тогда из трех ступеней учреждений, из которых низшая по своему происхождению была земской, выборной, а две высшие — бюрократическими, приказными. Прежде всего торгово-промышленное население, группировавшееся в посадский мир, продолжало сохранять свою выборную администрацию в лице земского старосты с целовальниками. Над этим органом посадского самоуправления XVII в. поставил начальника, назначаемого правительством, — воеводу. В свою очередь, воевода подчинен был центральному органу — приказу, в котором был ведом город. На всех этих ступенях управление было дурно. Органы посадского самоуправления были подавлены двумя высившимися над ними бюрократическими этажами, и земский староста, лишившись всякой самостоятельности, сделался жалким орудием воеводского произвола. Избранник посадского мира состоял не более как на посылках у воеводы. Нет нужды много распространяться о воеводском управлении: до такой степени его общий характер и его злоупотребления, особенной тяжестью ложившиеся именно на город, общеизвестны. Воеводская власть была больным местом московской администрации, воскресив в XVII в. худшие традиции кормлений XIV–XV вв. Наконец, и высшее центральное управление сложилось крайне невыгодно для городов. Оно было слишком дробно. Бoльшая часть городов была иногда довольно случайно расписана между разными большими и малыми ведавшими их приказами, причем города, лежавшие в разных областях государства, были иногда подведомственны одному приказу, а города, находившиеся в одной области, ведались разными приказами. Отсюда происходили два главных недостатка. Во-первых, мелкие приказы, управлявшие городами, не всегда обладали достаточным авторитетом, чтобы оказать городам содействие в их интересах и защиту от притеснений местной администрации, тем более что воеводские места покупались в тех же приказах за крупные взятки. Во-вторых, вследствие отсутствия единства в управлении городами трудно было проводить какие-либо общие меры в интересах торгово-промышленного населения и вести единую торгово-промышленную политику.

Потребность в едином центральном учреждении, которое бы взяло в свои руки все городское торгово-промышленное население, заботилось о нем, поддерживало его и защищало, живо стала чувствоваться уже в середине XVII в. Известно, как А. Л. Ор-дин-Нащокин в составленном им в 1667 г. «Новоторговом уставе» высказывал пожелание, чтобы для избежания многих волокит, которым подвергается купечество «во многих приказах», был учрежден один «пристойный приказ», который, будучи поручен влиятельному человеку, «государеву боярину», ведал бы всех торговых людей, служил бы им обороной при заграничных торговых сношениях и защитой внутри государства от притеснений воеводской власти. Таким образом, жизнь выдвигала на очередь в городском управлении две главные задачи: на областной его ступени — если не полное уничтожение воеводской власти над посадом, то, по крайней мере, ограничение ее сферы до такого предела, в котором она могла бы оставаться безвредной; в центре — учреждение единого органа, который ведал бы все торгово-промышленное население страны. Эти реформы, вызывавшиеся общими потребностями государственного хозяйства, сделались неотложными вопросами государственной жизни к концу царствования Алексея. Правительство царя Федора принялось за их решение и в некоторой мере его подвинуло. В областной администрации круг деятельности воевод был теперь значительно сужен. Финансовое управление посадом стало выходить из ведения воеводы. Прямую подать — стрелецкую — велено было собирать органам земского самоуправления — земским старостам; воеводы от этого дела отстранялись[1046]. Такое же устранение воевод можно заметить и в сфере косвенных сборов; эти сборы возлагались на выборных таможенных и кабацких голов, надзор за которыми поручался земским старостам[1047]. Таким образом, с изъятием из воеводской компетенции финансового управления в кругу этой компетенции оставалась только судебная власть над посадом. В центральной администрации мы наблюдаем также попытки упрощения и сосредоточения учреждений, ведавших сборы с посадов. Вводя для посадов единую прямую подать, стрелецкую, правительство царя Федора делает попытку объединить сбор ее в едином приказе — Стрелецком — и устранить от этого сбора различные приказы, ведавшие городами. Попытка эта, правда, на первый раз не совсем удается, и приказы эти, одно время устраненные от взимания прямых сборов в пользу Стрелецкого приказа, затем опять возвращают эти сборы в свои руки[1048]. С другой стороны, центральным приказом, объединяющим таможенную и кабацкую администрацию и сосредоточивающим в своих руках таможенные и питейные сборы, становится приказ Большой казны. Так выдвигаются два центральных финансовых приказа, делящие между собой финансовое управление городами: один для прямых, другой для косвенных сборов; и так как косвенные сборы играли тогда главную роль в государственном хозяйстве, то естественно, что приказ, который им заведовал, — Большая казна — получает из этих двух преобладающее значение. Правительство царя Федора идет, как видим, по пути, намеченному государственными людьми эпохи царя Алексея, и старается осуществлять их желания, принимая меры к объединению центрального управления торгово-промышленным населением, а на местах освобождая это население по финансовым делам от ведомства воеводы, за которым остается только судебная власть над ним. Петру оставалось довести это дело до конца: создать окончательно единый «пристойный» приказ, о котором мечтал Ордин-Нащокин и который объединил бы в своих руках центральное управление торгово-промышленным населением, и окончательно изъять торгово-промышленное население из ведения воевод, освободив его от воеводской юрисдикции. Это он и сделал реформой 1699 г.

Сама действительность конца 90-х годов подводила его к этому шагу. После завоевания Азова стало на очередь сооружение большого черноморского флота. Это сооружение как повинность постройки кораблей кумпанствами было возложено на крупное землевладение и на торгово-промышленное население. Упавшая на торгово-промышленных людей повинность постройки 12 кораблей их общими средствами даже без деления их на кумпанства[1049], как подразделялись землевладельцы, несомненно должна была содействовать их объединению, создавая для всех них общие интересы и заботы и ставя их под единое общее руководство и управление. Всем этим делом стали заправлять выборные московские гости, организовавшиеся в виде особого учреждения под названием «Корабельная палата»[1050]. Все торгово-промышленные люди, объединенные под руководством Корабельной палаты, независимо от приказов, по которым разбивалось в центре управление городами, разве это не близко уже к объединенному торгово-промышленному населению, изъятому из ведомства дробивших его ранее приказов и поставленному под управление Бурмистерской палаты, каким оно выходило из реформы 1699 г.? Эта же тяжелая корабельная повинность могла дать и вообще толчок к принятию мер, направленных к подъему благосостояния городов в интересах казны. Таково было положение дела к тому моменту, когда Петр уезжал за границу. С собой он увозил туда повышенный интерес к устройству города; это устройство было для него вопросом, который невольно должен был направлять его внимание на устройство города в чужих краях.

Городские управления западноевропейских городов, начиная с Риги, затем в Митаве, в немецких и голландских городах, особенно в Амстердаме, не могли при таком повышенном интересе ускользнуть от его взгляда. От него не могли укрыться черты той самостоятельности, которой пользовались западноевропейские города, эти автономные ратуши и магистраты с выборными — важными и почтенными бургомистрами. Типом такого городского сановника-бургомистра мог быть для него столь сблизившийся с ним в Голландии амстердамский бургомистр Николай Витзен, который мог посвятить царя в некоторые подробности устройства городского управления в Амстердаме. Можно думать, что в тогдашнем московском обществе были люди, склонные приписывать введение городских учреждений 1699 г. именно голландскому влиянию. Не случайно Желябужский в своих «Записках», рассказывая о выборе в Москве бурмистров, называет Московскую бурмистерскую палату «статами»[1051], употребляя, может быть, и довольно путано и некстати, термин, применявшийся тогда к обозначению голландского государственного устройства. Что мысль Петра во время заграничной поездки или вскоре по возвращении из-за границы была занята вопросом о городском устройстве, видно из поручения, данного русскому уполномоченному на Карловицком конгрессе П. Б. Возницыну, добыть в Вене сведения о Магдебургском праве и об устройстве городского управления в Вене. Об этом поручении, как и о ходе его исполнения, мы узнаем из любопытной переписки П. Б. Возницына, находившегося в Карловице, с подьячим Михайлой Волковым, оставленным им в Вене при посольском доме. Так, в письме от 16 декабря, изложенном в виде шести статей, в которых предписывалось Волкову добыть через переводчика Стиллу роспись всем военным и гражданским чинам, разузнать о церемониях при приеме испанских и французских послов, об устройстве в цесарских землях придворной и других аптек и о положении медицинского персонала, в статье шестой читаем: «Списать право магдебурское, которым судятся и весь порядок свой управляют мещаня и которым венские мещаня управляются; хотя те артикулы и купить, буде печатные есть, а будет нет, велеть написать. И о том поговорить Стилле, чтоб он то все до моего приезду учинил, а ему за то заплачено будет»[1052]. Устройством аптек и положением медицинского персонала Возницын мог интересоваться лично, потому что осенью 1693 г. был назначен заведующим Аптекарским приказом; сведения же о военных и гражданских чинах, о дипломатических церемониях и о городском управлении добывал, конечно, по поручению Петра. Возможно, что сам Петр непосредственно дал ему такое поручение еще за границей или уже из Москвы в одном из писем к нему. Возможно, что желание иметь Магдебургское право и сведения о венском городском устройстве было передано П. Б. Возницыну его братом Артемием Возницыным, дьяком Разряда того приказа, в котором, как скоро увидим, сосредоточивалось все дело о проведении городской реформы, причем именно Артемий скреплял бумаги по этому делу и стоял, следовательно, к нему особенно близко[1053]. Материалы, добытые Возницыным, о приготовлении которых шла речь в его переписке с Волковым в течение декабря 1698 и января 1699 гг., не поспели в Москву в срок, опоздали к изданию указов о городской реформе 30 января и не могли оказать на эти указы никакого влияния. Самое большее, что они могли быть приняты во внимание впоследствии, при проведении дальнейших стадий реформы. Но все же эти старания достать за границей образцы городского устройства свидетельствуют о том интересе, который проявлялся тогда к вопросу о городском устройстве и к его заграничным образцам.