Конституционное развитие Сирии: между децентрализацией и авторитаризмом

1.5. Утверждение общесирийской идентичности. Закрепление правовых основ государственного строя Конституцией 1973 года

Начался новый этап политико-правового развития страны. Правовые основы государственного строя были закреплены новой конституцией, одобренной в ходе всенародного референдума и вступившей в силу 13 марта 1973 года[53].

Конституция провозгласила Сирию «суверенным социалистическим народно-демократическим» государством с «социалистической плановой» экономикой, «преследующей цель ликвидации всех форм эксплуатации», и декларировала, что суверенитет принадлежит народу (статьи 1-2), а граждане осуществляют свои права по управлению государством и руководству обществом через избираемые демократическим путем народные советы. Законодательная власть осуществляется президентом, а также Народным советом, который избирается всеобщим, тайным и прямым голосованием на четырехлетний срок. Исполнительная власть осуществляется президентом республики, избираемым на семь лет, Советом министров, местными народными советами.

Статья 8 Основного закона закрепила за Партией арабского социалистического возрождения (ПАСВ) роль руководящей силы «общества и государства», возглавляющей Прогрессивный национальный фронт (ПНФ), что стало специфической особенностью сирийской политической системы, способствовавшей установлению эффективной вертикали государственной власти и созданию единого партийно-государственного механизма.

Предусматривая свободу ассоциаций, Конституция предоставила объединениям граждан право на создание профессиональных и иных массовых общественных организаций, а также кооперативов, которые призваны были объединять «трудовые силы народа» в интересах развития общества и «удовлетворения интересов своих членов».

Конституция Сирии 1973 года исходила из принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако центральное место в государственном механизме Сирии занимал президент республики, что находило свое выражение в совокупности осуществляемых им полномочий, которые охватывали практически все сферы государственной деятельности.

Кандидатуру на эту должность выдвигал Народный совет по предложению Регионального руководства ПАСВ, после чего вопрос выносился на общенародный референдум, проводимый путем всеобщего и тайного голосования (См. Приложение 4). Кандидат, получивший абсолютное большинство голосов избирателей, участвовавших в голосовании, считался избранным на пост Президента республики на семилетний срок. Если кандидат не собирает требуемого количества голосов, то Народный совет выдвигает другую кандидатуру с соблюдением того же процедурного порядка.

Важная роль главы государства в САР (Глава 2 Конституции. Исполнительная власть. Президент республики (статьи 83-114)) находила свое выражение в совокупности осуществляемых им полномочий (охватывающих практически все сферы государственной деятельности), среди которых, с известной долей условности, можно выделить несколько главных функций.

Статья 93 декларировала, что Президент республики является гарантом конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных органов и защиту государства.

Функция представительства является традиционной в компетенции главы государства. Президент САР председательствует на торжественных церемониях и собраниях, обращается с посланиями к населению страны. В выступлениях президента формулируются основные задачи внешней и внутренней политики государства. В области международных отношений президент уполномочен выступать от имени государства, ратифицировать международные договоры и соглашения. При нем аккредитуются главы дипломатических представительств иностранных государств; он принимает верительные грамоты.

Ведущая роль главы государства в политической системе САР выразилась в том, что в области международных отношений президент осуществлял не только традиционные представительские функции, но и возглавлял разработку и осуществление внешнеполитической линии государства (статья 94).

Полномочия в области государственного управления. Конституция возлагала на президента осуществление исполнительной власти в государстве. Президент назначал одного или нескольких вице-президентов и определял их полномочия; назначал председателя Совета министров, его заместителей, министров и их заместителей, принимал их отставку и освобождал от занимаемой должности. Президент мог созвать заседание Совета министров под своим председательством и потребовать отчета от министров.

Президент мог создавать специализированные организации, советы и комитеты, полномочия и юрисдикция которых регулировались их учредительными актами.

Глава государства издавал декреты и подписывал важнейшие акты исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством; назначал высших военных и гражданских должностных лиц и освобождал их от должности; принимал решение о помиловании; награждал знаками отличия.

Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами; он вправе объявлять войну и всеобщую мобилизацию. Глава государства заключает мирные соглашения при условии их ратификации Народным советом, а также заключает и денонсирует иные международные договоры.

Конституция предусматривала активное участие главы государства в законодательном процессе. Согласно статье 107 конституции, президент имеет право роспуска Народного совета (парламента), однако по конкретному основанию такое решение может быть принято только один раз.

Статья 91 устанавливала, что президент не может быть отстранен со своей должности, за исключением случаев, связанных с обвинением в государственной измене. В данном случае процедура импичмента может быть инициирована по требованию не менее 1/3 общего состава парламента, голосующего в открытом заседании, или по инициативе 2/3 состава, голосующих на специальной закрытой сессии. Последующее судебное преследование президента может осуществляться только Верховным конституционным судом.

Президент республики промульгирует законы, одобренные Народным советом. Важным средством воздействия на парламент было право президента САР отклонять законы, принятые Народным Советом. Отлагательное вето президента Народный Совет мог преодолеть, лишь повторно одобрив эти законы большинством в 2/3 голосов депутатов (статья 98).

В числе полномочий президента в сфере законодательной деятельности конституция САР 1973 года предусматривала подготовку им законопроектов и передачу их на рассмотрение Народного совета. Президент осуществлял также законодательную власть в период между сессиями Народного совета или даже во время его работы, если это проистекало из срочной необходимости с целью защиты национальных интересов страны или обеспечения национальной безопасности. Изданные президентом законы передаются на рассмотрение Народного совета, который, в свою очередь, может отменить или изменить их большинством в 2/3 голосов депутатов. Президент осуществлял также законодательную власть в период между окончанием и началом работы двух последующих созывов Народного совета. Законы, принятые им в этот период, не передаются на утверждение Народного совета, но могут быть изменены или отменены так же, как и действующие законы (статьи 110, 111).

Президент вправе выносить на всенародный референдум важные вопросы, связанные с высшими государственными интересами. Результаты референдума имеют обязательную силу и вступают в действие со дня их объявления и опубликования главой государства. На референдум могут выноситься и законы, которые в случае их одобрения не подлежат утверждению Народным советом и даже не могут быть объектом контроля, осуществляемого Верховным конституционным судом.

Конституция предусматривала тесное взаимодействие главы государства с Народным советом в случае изменения Конституции. Право внесения предложений об изменении Конституции принадлежит президенту и 1/3 депутатов парламента. Для изучения предложения Народный совет образует специальную комиссию. Затем совет обсуждает предлагаемое изменение и проводит по нему поименное голосование. Если оно принято большинством в 3/4 голосов депутатов, то считается окончательным при условии одобрения его президентом.

Таким образом, президент не только занимал ключевые позиции в системе высших органов власти, но и сосредотачивал в своих руках важнейшие рычаги воздействия на другие органы, осуществляющие управление государством.

Отсутствие в проекте конституции ссылки на то, что ислам является государственной религией, стало причиной вспыхнувших в этот период в ряде городов на севере страны, особенно в Хаме, антиправительственных демонстраций. Опасаясь дальнейшего обострения ситуации в связи с тем, что уже в тот период в религиозных кругах росло недовольство алавитским происхождением президента страны, Народный совет в феврале утвердил дополнение к конституции, где указывалось, что глава государства должен исповедовать ислам.

Последнее изменение в конституцию было внесено в 2000 г., и оно касалось снижения минимального возраста для кандидата в президенты страны с 40 до 34 лет с тем, чтобы позволить Башару Асаду баллотироваться на пост президента после смерти Хафеза Асада.

Конституция наделяла главу государства также чрезвычайными полномочиями. Президенту предоставлялось исключительное право вводить в стране чрезвычайное положение. Принимая это решение, глава государства не связан мнением парламента или правительства (статьи 101, 113).

Важную роль в системе высших органов государственной власти в Сирии играло правительство (Совет министров). Конституция определяла Совет министров (статьи 115-128) в качестве верховного исполнительного и административного органа государства, состоящего из председателя, его заместителей и министров, причем члены Совета министров могли быть депутатами Народного совета.

Правительство формируется непосредственно главой государства, который определяет количественный состав Совета министров, устанавливает виды министерств, назначает премьера. Компетенция премьер-министра сведена фактически к чисто административным функциям.

Полномочия Совета министров включают участие вместе с президентом в разработке общегосударственной политики и проведении ее в жизнь. На заседаниях правительства обсуждаются важнейшие вопросы внешней и внутренней политики государства. Совет министров подготавливает проекты международных договоров и представляет их на ратификацию. Решения, принимаемые Советом министров в форме подзаконных актов, определяют всю практическую деятельность государственного аппарата.

Важной сферой правительственной деятельности является осуществление функций административного управления страной. Правительство САР направляет и координирует деятельность всех государственных ведомств и учреждений, а также руководит работой министерств и ведомств, осуществляющих функции отраслевого управления.