Очерки советской экономической политики в 1965–1989 годах. Том 1

Совет министров СССР — как принимались общегосударственные решения

Совет министров СССР 1965–1991 годов как административный орган оставался в тени внимания как советской общественности, так и ученых — политологов, советологов и историков. Это происходило потому, что он был менее важен, чем Политбюро, и одновременно было не много публичной информации о том, что в нем происходит.

Вместе с тем для советских администраторов различных уровней и всего управленческого аппарата в экономической сфере решения Совета министров, как правило, были более важны для повседневной деятельности, чем решения Политбюро. Тем более что все публикуемые решения Политбюро в экономической сфере принимались совместно с Советом министров.

Поскольку в составе Политбюро было несколько членов Совмина СССР и Секретариата ЦК КПСС — второго и третьего по степени важности органов управления страной, — то их функционирование было разнесено по месту и времени.

В 1970-е соблюдался следующий порядок режима работы центральных органов в течение обычной рабочей недели. В понедельник проходило заседание Президиума Совета министров РСФСР, во вторник — Секретариата ЦК КПСС, в среду — Президиума Совета министров СССР, в четверг — Политбюро ЦК КПСС[504].

Заседания Президиума Совета министров СССР подразумевали совместное обсуждение накопившихся вопросов только узким кругом членов правительства — его председателем, замами, министром финансов и председателем Комитета народного контроля СССР. Также на них обязательно присутствовал председатель Совета министров РСФСР или его первый зам. Президиум был необходим, чтобы не отвлекать на полдня от дел всех 80–90 союзных министров, которым бы пришлось долго выслушивать вопросы, не имевшие к ним отношения. Министры, чьи вопросы рассматривались на заседании, разумеется, на нем присутствовали вместе со своими ключевыми сотрудниками, ответственными за подготовку документов.

Заседания Президиума проходили по традиции на втором этаже здания Правительства СССР в Кремле (бывшем московском Сенате), в овальном кабинете великолепной архитектуры, к которому примыкал кабинет председателя Правительства (тоже постоянный, со времен И. В. Сталина),

— рассказывает о заседаниях Президиума бывший первый заместитель председателя правительства РСФСР и протеже Косыгина Виталий Воротников[505].

Принципиальное отличие заседаний Президиума Совмина, равно как и всего органа в полном составе, от заседаний Политбюро состояло в том, что тут не было мнимого равноправия участников. Если в Политбюро решения принимались голосованием его полноправных членов после дискуссии, в рамках которой любой мог высказать свои соображения товарищам, то в Президиуме Совмина отношения были строго иерархичными. То есть дискуссия там была возможна, однако ее открывал и закрывал председательствующий, который решал, кто и сколько времени говорит, по делу его соображения или нет.

Министр бумажной промышленности Константин Галаншин вспоминал, что с него на заседаниях Косыгин неоднократно «снимал стружку» и ставил в тупик своими репликами и замечаниями, что четко характеризует отношения начальника и подчиненного[506]. Воротников приводит характерный эпизод, когда на его возражения по поводу дополнительных поставок мяса в столицу в 1976 году «Алексей Николаевич резко оборвал меня, заявив: „Выполняйте, не шутите с Москвой“»[507]. Такой формат обсуждения и приказной тон при Брежневе были немыслимы на заседании Политбюро.

Само по себе заседание Совмина СССР проходило по сценарию, полностью отрежиссированному Косыгиным. Официально оно начиналось в 15.00, но уже в 14.50 все члены Президиума и другие приглашенные на заседание чиновники должны были занять свои места.

Через пять минут появлялся Косыгин.

Здоровался общим поклоном и садился за председательский стол, установленный в торце большого стола, в такое же, как у всех, кресло. Никто при его появлении не вскакивал, не вставал. Короткий обмен мнениями по повестке дня, и начиналась работа. В зал входили и рассаживались по рядам кресел миниистры, работники аппарата и приглашались те, кого вызывали на первый вопрос. Когда обсуждение этого вопроса подходило к концу, из приемной приходили приглашенные на второй вопрос и т. д.[508]

Таким образом за два-три часа рассматривалось 15–20 вопросов. Такой темп достигался за счет того, что вопросы были «хорошо подготовлены»[509], то есть предварительно согласованы со всеми заинтересованными ведомствами, а несогласованные позиции задокументированы и обоснованы. «Плохо подготовленные» вопросы Косыгин просто снимал с обсуждения[510].

При этом сам Косыгин за сутки до заседания разбирал со своими помощниками и высокопрофессиональными референтами из аппарата Совета министров всю повестку дня, сформированную по присланным министерствами и ведомствами материалам, и формировал свою позицию по каждому вопросу. Поэтому дискуссия на заседаниях велась им уже в экспертном ключе, с хорошим пониманием существа вопроса не только на основе чтения представленных бумаг. Однако представители ведомств имели шансы отстоять и свои позиции, поскольку для Косыгина предварительная подготовка была только опытом вхождения в вопрос, основой для дискуссии, но не окончательным решением[511].

Кроме того, Косыгин периодически проводил заседания со своими заместителями, чтобы в более узком кругу обсудить деликатные вопросы[512].

Отдельную роль в аппарате Совмина СССР играл его управляющий Михаил Смиртюков. Он выполнял те же функции, что и полноценные заседания Секретариата Политбюро ЦК КПСС — принимал решения по деловым вопросам, которые не имело смысла выносить на рассмотрение вышестоящего органа, в данном случае Президиума Совмина и Косыгина лично.

Высокопоставленный представитель строительной индустрии Анатолий Бирюков, заместитель председателя СМ РСФСР (1967–1971), вспоминал о Смиртюкове так:

Некоторые служебные задачи он решал просто виртуозно. Придешь к нему, бывало, с десятью вопросами, десятью письмами. Он посмотрит на тебя сквозь очки и скажет: — Ладно, выбирай. Сверху пять или снизу пять? А я эту игру уже знаю и включаюсь с ходу: — А побольше? Он: — Нет, только пять. При этом и он, и я знаем, что настоящих просьб у меня именно пять, и их я положил подряд. — Ладно, говорил я, — давайте верхние пять. Расставались оба довольные друг другом. К тому же я знал, что ответ на письма и предложения будет получен не позднее чем через три дня[513].

Однако даже неимоверная работоспособность Косыгина, сохранявшего сталинский стиль личного проникновения во все без исключения рассматривающиеся на заседании вопросы, со временем начала давать сбой.

С 18 января 1978 года с целью «разгрузки Совмина» для проведения через этот орган хорошо подготовленных и согласованных вопросов была организована также Комиссия по текущим делам Совмина, которая быстро штамповала решения (в феврале она была переименована в Комиссию по оперативным вопросам)[514].

Фигура Косыгина и методы его управления позволяют определить роль и место плановой экономики. Замначальника ГВЦ Госплана Владимир Коссов, неоднократно сопровождавший, по его утверждению, Николая Байбакова к Косыгину, слышал от него фразу: «Важно не то, что не выполнили отдельный показатель, а то, что продвинулись в нужном направлении»[515]. Таким образом, все тщательное планирование упиралось в тот факт, что те, в чьем распоряжении была власть, решали, достаточно ли те, кому предписывалось планами сделать то-то и то-то, продвинулись в желаемом направлении или нет. Но если отдельные запланированные показатели были не важны, то как это сочеталось с тем, что в комплексном планировании всей экономики все показатели должны были быть взаимоувязаны?[516]