Петр I. Материалы для биографии. Том 2, 1697–1699

XXXIV. Реформа посадского управления 30 января 1699 г. Обзор литературы

Обратимся теперь к другому, более крупному январскому законодательному акту, к реформе городского самоуправления. Эта реформа до сих пор остается еще недостаточно изученной, хотя и давно стала на очередь в нашей исторической литературе. Страницы, ей посвященные, мы найдем в вышедшей в 1850 г. книге Плошинского «Городское или среднее состояние русского народа в его историческом развитии от начала Руси до новейших времен», где на с. 161–167 под заглавием «Учреждение внутреннего городового управления» дается сжатое, систематическое, очень сухое и конспективное изложение законодательного материала, напечатанного в Полном собрании законов; издание Полного собрания законов и дало толчок к изучению подобного рода историко-юридических вопросов. Это конспективное изложение лишено какой-либо оценки значения реформы. Очерк реформы по тому же законодательному материалу Полного собрания, но с указанием фискального значения реформы, того казенного интереса, во имя которого она предпринималась, дан был в вышедшей в 1868 г. книге Пригары «Опыт истории состояния городских обывателей в восточной России. Часть I. Происхождение состояния городских обывателей в России и организация его при Петре Великом»[1039]. Обе эти книги совершенно устарели с появлением в 1875 г. труда Дитятина «Устройство и управление городов России. Т. I. Введение. Города России в XVIII столетии». Дитятин отчетливо выяснил целый ряд вопросов, касавшихся городской реформы 1699 г. Прежде всего, он верно понял и указал характер русского города XVI–XVII вв. как чисто внешнего соединения взаимно чуждых единиц: гoрода собственно как крепости, затем посада, населенного торгово-промышленными людьми, и отдельных слобод, населенных иногда элементами, обособленными от торгово-промышленного населения посада, например служилыми людьми, ямщиками, казенными ремесленниками и т. д. Все эти отдельные части города не были слиты в единую городскую общину. В соответствии с таким характером города Дитятин указал на значение реформы как нового устройства управления только одной части городского населения — посада, торгово-промышленной. Остальных жителей города, не занятых торгами и промыслами, реформа не касалась. Дитятин установил далее связь городской реформы 1699 г. с идеями XVII в., с мыслью Ордина-Нащокина о вреде раздробленности управления городами между разными приказами и о необходимости учреждения единого «пристойного» приказа, в котором были бы ведомы города. В книге ясно отмечена также фискальная цель реформы.

Не местные нужды города сами по себе интересовали законодателя, до них ему было мало дела; ему важно было поднять благосостояние торгово-промышленного населения в интересах казны, для того чтобы в казну поступали платимые торгово-промышленными людьми сборы не только без недоимок, но и с постоянным повышением. Указано далее двоякое значение Московской ратуши, с одной стороны, как центрального органа, ведающего все торгово-промышленное население, с другой — как местного московского органа, местной земской избы, и, наконец, определено взаимоотношение Московской ратуши и местных земских изб. Все эти стороны реформы 1699 г. изображены Дитятиным так, что к его изображению нечего более прибавить: сказанное им в достаточной мере полно. Но все же его книга основана только на том же законодательном материале, который имели в распоряжении и его предшественники. Этот законодательный материал, очень отрывочный и лаконичный — Петр только что выступал тогда на законодательное поприще, законодательствовал урывками — не только не охватывал всего разнообразия жизни города, но даже не определял со сколько-нибудь исчерпывающей полнотой самых тех учреждений, которые вводились. Вот почему изображение этих учреждений только по законодательным памятникам неизбежно рисковало быть односторонним. Эти памятники показывают новые учреждения только со стороны определявших их, и притом определявших их очень отрывочно, норм; они очень неполно показывают, какими должны были быть и как должны были действовать новые учреждения. Но памятники законодательства не могли показать или показывали только в слабой степени, какими новые учреждения стали в действительности. Дитятин сам чувствовал недостаток своих материалов и жаловался на этот недостаток. «Совместное участие посадских и уездных людей, — пишет он, например[1040], — в „службах“ и выборах земских бурмистров — факт несомненный. Но как выражалось это участие, каким образом распределялись выборные должности между посадами, слободами и селами с деревнями уезда — решить невозможно на основании имеющегося материала». На основании законодательного материала он не может установить состава ни московской бурмистерской, ни местных земских изб. «За исключением этого единственного указания (П. С. З., № 1685) о составе московской бурмистерской палаты, — пишет он далее, — мы не имеем никаких других ни о той же палате (так что неизвестно, постоянно ли количество бурмистров в ней оставалось 12 с президентом), ни об одной из земских изб»[1041].

Итак, в книге Дитятина городская реформа 1699 г., приведенная в связь с положением города в XVII в. и с носившимися тогда преобразовательными идеями, изучена со стороны тех законодательных норм, которые ее определяли; дан с возможной полнотой составленный очерк новых учреждений, какими они должны были быть по этим нормам. Но, во-первых, самые эти нормы издавались отрывочно и случайно; чего-либо вроде позднейших регламентов и инструкций, с полнотой определявших устройство новых учреждений, в 1699 г. еще не было; а затем, вообще законодательный материал, даже и гораздо более полный, не может осветить явления со стороны его действительности. Он все же изображает явление со стороны его долженствования, а не со стороны его действительного бытия, показывает то, как должна была идти жизнь по мысли законодателя, а не то, как она действительно шла. В этом отношении в книге Дитятина не все было сказано.

Со стороны осуществления городской реформы в действительности подошел к ее изучению Милюков в своей книге «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII века и реформа Петра Великого», вышедшей в 1892 г., где этой реформе посвящен отдельный небольшой, но очень содержательный параграф[1042]. Помимо давно напечатанного и уже не раз использованного законодательного материала, Милюков привлек к изучению некоторую часть архивного материала, находящегося в Московском архиве Министерства иностранных дел и касающегося городов, подведомственных тем приказам, которые были соединены с Посольским приказом, именно: княжества Смоленского, Новгородской, Устюжской, Владимирской и Галицкой четей, и заключающего в себе переписку по поводу осуществления реформы. Такого рода материал позволил автору взглянуть на действительный ход дела по введению реформы. Развивая оценку городской реформы, установленную в сочинениях Пригары и Дитятина, видя в ней также мероприятие, вызванное заботой о том, чтобы «его великого государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным и питейным, и иным сборам недоборов не было», Милюков указал еще на ближайшую связь городской реформы 1699 г. с общей финансовой реформой 1679–1681 гг. Городская реформа была непосредственным следствием проведенных в 1679–1681 гг. финансовых преобразований; на нее следует смотреть как на фискальную меру, имевшую целью дальнейшее развитие финансовой реформы 1679–1681 гг.[1043] Как известно, финансовая реформа 1679–1681 гг., выработанная созванной тогда комиссией городских представителей по двое от каждого города, консолидировала многочисленные прежние прямые сборы, крупные и мелкие, разнообразные по виду и разновременные по происхождению, восходящие иногда своим началом еще к XIII в., слив их в две большие прямые подати — стрелецкую и ямскую, — наложенные на различные классы населения. Стрелецкой, наиболее тяжелой, податью — от 80 к. до 2 р. с двора — были обложены посадские люди городов и черносошные крестьяне поморских уездов, которые издавна по платежам и правам приравнивались к посадскому населению. Ямской податью, несравненно более легкой, было обложено крепостное крестьянское население церковных вотчин (по 10 коп. с двора) и служилых вотчин и поместий (по 5 коп. с двора). Таким образом, наиболее тяжелое обложение должно было нести посадское население городов, на котором, кроме того, лежала тогда ответственность за главнейшие косвенные сборы — таможенные и кабацкие, — составлявшие до 45 % всего доходного бюджета. Как припомним, эти сборы поручались избираемым из посада таможенным и кабацким головам, за исправную деятельность которых отвечали их посадские избиратели. Следовательно, после реформы 1679–1681 гг. посад становился плательщиком крупнейшей прямой подати и сборщиком важнейших косвенных налогов. Раз это так, то вполне естественно было принятие мер, направленных к обеспечению исправности посадов в платеже прямых податей и сборе косвенных налогов, и для этого, во-первых, поручение сборов самому посадскому населению через его выборных с устранением воевод от вмешательства в эти сборы; во-вторых, сосредоточение ведомства сборов в едином центральном органе. Такие меры были приняты уже в 1679–1681 гг. Воеводы устранялись от сборов стрелецкой подати и косвенных налогов. Сбор стрелецкой подати, производимый в городах выборными городскими органами, был сосредоточен в центре в едином приказе — Стрелецком. Администрация косвенных сборов, таможенных и кабацких, взимаемых на местах выборными таможенными и кабацкими головами, была сосредоточена в центре в приказе Большой казны. Милюков обратил еще особенное внимание на указ 1 марта 1698 г., недостаточно до его книги оцененный предыдущей литературой, в котором он видит непосредственный прецедент реформы 1699 г. Указ этот, подтверждая прежние распоряжения, предписывал с городов и поморских уездов стрелецкие деньги собирать самим земским старостам и волостным судейкам в земских избах «мимо воевод». Интересен и мотив этого распоряжения: «потому что и в прошлых годех того сбору им, воеводам, ведать не велено ж для того, что по их воеводским прихотям были многие с посадских людей и с уездных крестьян ненадобные сборы и держаны в расходе на их прихоти, и теми своими прихотьми и сборами они, воеводы, настоящие денежные сборы останавливали и запускали многую доимку»[1044]. Воеводская власть с ее прихотями, разорительными для населения, рассматривается как главная причина неисправности посадских платежей. Отсюда стремление изъять посадское население из ее ведомства. Реформа 1679–1681 гг. устраняла воеводу от финансовых дел посада, оставляя за ним только судебную власть. Реформа 1699 г. делает последний шаг в этом направлении, уничтожая и судебную власть воеводы над посадом и совершенно освобождая посадское и приравненное к нему черносошное крестьянское население поморских уездов от всякого подчинения и от всякой подсудности воеводской власти. В этом смысле реформа 1699 г. и была развитием податной реорганизации 1679–1681 гг. Петр, вернувшись из-за границы, «только дал дальнейшее развитие указу 1698 г., во-первых, переименовав на голландский образец земских старост и таможенных и кабацких голов в земских бурмистров и таможенных и кабацких бурмистров и, во-вторых, учредив центральное присутствие в Москве — Бурмистерскую палату». Мы увидим впоследствии неточность этого положения в том, что касается переименования земских старост.