Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Редакция избирательных законов 1999 года

К этому времени парламентские партии, похоже, наконец, в полной мере осознали, что они допущены в «святая святых» и способны формировать правила выборов для самих себя. Потому что, как уже говорилось, именно избирательная система и ее закрепление в избирательном законодательстве определяют порядок формирования некоего уполномоченного большинства, которое получает возможность устанавливать общеобязательные правила для всех, в том числе и правила, каким образом должно возникать это большинство, с тем условием, что созданное таким методом большинство снова определит способ возникновения следующего большинства. Именно поэтому чаще всего поправки в избирательные законы принимаются под конец очередного избирательного цикла, когда парламентариям предстоит идти на новые выборы и они оценивают свои шансы на победу. Соблазн «подкрутить» закон под себя, исходя из сиюминутной конъюнктуры, огромен. Справиться с этим соблазном крайне трудно. Только серьезная демократическая культура и система сдержек и противовесов могут его побороть. Но России и до того и до другого далеко. Далеко было тогда, еще дальше стало теперь.

Итак, в июне 1999 года, за полгода до очередных выборов в Государственную Думу, вновь была принята новая редакция Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[68] (далее по тексту — Закон «О выборах депутатов…» 1999 года). В этой редакции по-прежнему сохранялась смешанная избирательная формула и другие основные черты сложившейся избирательной системы[69]. Нововведения коснулись лишь ее отдельных положений, но, как известно, «дьявол кроется в деталях». Среди поправок наиболее значимы следующие.

1. Число кандидатов в общефедеральной части партийных списков было увеличено до 18 человек. Для партий количество этих так называемых «паровозов» имело большое значение, поскольку если партия преодолевала барьер, федеральная часть списка автоматически, без дополнительного распределения получала депутатские мандаты. Эти места в том числе можно было нелегально продавать, обеспечивая избирательное объединение дополнительными неучтенными ресурсами для ведения кампании.

2. Избирательная практика шла к тому, что искусственные барьеры, созданные думскими партиями для своих политических конкурентов, могли при определенных обстоятельствах привести к избирательному коллапсу — если бы 5 %-ный барьер преодолела только одна партия, выборы не могли бы считаться состоявшимися. Поэтому осенью 1998 года Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля по запросу Саратовской областной Думы рассмотрел ряд положений Закона «О выборах депутатов…» 1995 года. Среди них была и норма о недопуске списков кандидатов, не преодолевших заградительный барьер, к распределению депутатских мандатов. Конституционный Суд пришел к выводу, что сам по себе барьер не ущемляет избирательные права граждан и не нарушает равенство избирательных объединений. Он соответствует Конституции, Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Международному пакту о гражданских и политических правах. В то же время Суд установил, что одна и та же величина барьера при различных конституционно значимых юридических условиях может быть как допустимой, так и чрезмерной. Установленный Законом «О выборах депутатов…» 1999 года механизм распределения мандатов предполагал, что мандаты, не полученные списками, не преодолевшими барьер, фактически распределяются между теми, кто его преодолел. Однако если все преодолевшие барьер списки в сумме не получат абсолютного большинства голосов избирателей (50 % + один голос), использование барьера недопустимо, поскольку оно противоречит предназначению пропорциональных выборов. Кроме того, если барьер будет преодолен только одним избирательным объединением (даже получившим абсолютное большинство голосов), оно получит монополию на власть, что противоречит демократическим принципам политического многообразия и многопартийности. Поэтому закон должен содержать положения о «плавающем» барьере, каковы бы ни были результаты голосования, к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух избирательных объединений, получивших в совокупности более 50 % голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Основываясь на этом решении Конституционного Суда Российской Федерации[70], было установлено, что 5 %-ный заградительный барьер являлся «плавающим», то есть даже в том случае, если заградительный барьер преодолеет только одно избирательное объединение, к распределению мандатов допускалось следующее по количеству набранных голосов объединение (даже если оно не набрало 5 %). В любом случае за объединения, допущенные к распределению мандатов, должно было быть подано не менее 50 % голосов граждан, пришедших на выборы [71].

Таким образом хоть как-то была сглажена искусственность и неэффективность барьера, который, помимо всего прочего, приводил к неучету огромного количества голосов избирателей, к формированию парламента абсолютным меньшинством и к утрате им представительного характера (с учетом явочного порога в 25 % от общего списочного числа избирателей для формирования половины состава Думы было достаточно всего 12,5 % избирательного корпуса).

3. Был введен институт избирательного залога[72], позволивший регистрировать кандидатов и федеральные списки без сбора подписей избирателей. Для многих претендентов на депутатские мандаты это существенно упрощало процедуру регистрации, поскольку фактический сбор подписей требовал не меньших финансовых затрат, но при этом не мог гарантировать регистрацию кандидата. Залог же мог быть использован в качестве «страховочного варианта»: кандидат или объединение могли одновременно и предоставить подписи в свою поддержку, и заплатить избирательный залог. При этом в случае, если бы регистрация на основании подписей состоялась, залог возвращался. В результате у новых или менее раскрученных избирательных объединений появилась дополнительная возможность участия в предвыборной борьбе. В итоге крайне спорный институт залога, который, по сути, являлся скрытым имущественным цензом, сыграл положительную роль в усилении политической конкуренции и стал противовесом в манипуляциях государства с установлением подлинности подписей избирателей. В ходе проведения выборов 1999 года 16 из 26 избирательных объединений были зарегистрированы на основании залога[73].

4. Кроме этого, в новую редакцию была внесена поправка, направленная на ограничение достаточно широкого на тот момент круга коллективных субъектов избирательного процесса. Избирательное объединение стало теперь трактоваться только как «общероссийское политическое общественное объединение». Более того, его создание или внесение в устав изменений об общественно-политическом характере должны были зарегистрироваться не менее чем за год до дня голосования[74].

Вкупе с избирательным барьером это правило «выбило» из предвыборной борьбы 5/6 от общего числа зарегистрированных на тот момент политических субъектов и привело к резкому сужению российского политического поля. По данным Министерства юстиции, на конец 1999 года в Российской Федерации было зарегистрировано 139 общественных объединений, имевших статус политических, а принять участие в выборах из них смогли всего 26. Обе меры (заградительный барьер и новые правила регистрации) привели к тому, что в итоге мандаты были распределены между двумя объединениями и четырьмя блоками, но при этом прошедшие в совокупности выбрали 81,7 % голосов избирателей[75], хотя этот показатель был не вполне достоверным. Избиратели быстро поняли, что любой, даже такой выбор при отсутствии нормальной конкуренции лучше, чем отсутствие выбора вообще, и стали отдавать голоса не столько своим реальным фаворитам, сколько партиям, которые могли отнять голоса у тех партий, чье прохождение в Думу было, с их точки зрения, нежелательным. Фактически так произошло первое самодеятельное «умное голосование», перераспределившее голоса значительной части протестного электората в пользу партий, старавшихся обеспечить самим себе преимущества путем трансформации избирательного законодательства.

5. В новой редакции Закона «О выборах депутатов…» 1999 года была также предпринята попытка введения санкций для партий за отказ от получения депутатских мандатов (против недобросовестных «паровозов»). Если депутат, занимавший одно из первых трех мест в федеральном списке партии, прекращал свои депутатские полномочия без вынуждающих к тому обстоятельств в первый год со дня избрания, то его мандат должен был быть передан другому избирательному списку [76]. Кроме этого, основанием для лишения партии мандата и передачи его другому объединению стало невыполнение депутатом правила о сложении с себя полномочий, не совместимых со статусом депутата. Однако формулировки Закона, приводящие перечень уважительных причин отказа от мандата, страдали правовой неопределенностью (признание судом недееспособным, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья зарегистрированного кандидата, его близких родственников). Как результат, отказ от мандатов нескольких таких «лиц партии» не повлек для избирательных объединений никаких негативных последствий. Расплывчатые формулировки Закона, наоборот, стали отличным и удобным основанием для распространившейся впоследствии практики использования в предвыборной борьбе недобросовестных «кандидатов-паровозов»[77].

В качестве санкции можно рассматривать и следующее правило: если число кандидатов, исключенных из федерального списка во время избирательной кампании по заявлению самих кандидатов или по решению избирательного объединения (блока), превышает 25 % от общего числа кандидатов в списке либо в случае выбытия хотя бы одного из кандидатов, занимающего место в первой тройке общефедеральной части списка, то ЦИК обязана отказать в регистрации такого списка либо отменить ее[78].

6. И наконец, в новой редакции Закона «О выборах депутатов Государственной Думы…» 1999 года было определено юридическое значение протестного голосования. Была введена норма о признании выборов в одномандатном избирательном округе не состоявшимися в том случае, если количество голосов, набранное побеждающим кандидатом, окажется меньше числа голосов, поданных против всех представленных кандидатов[79].

На самом деле это была реально прорывная новелла, направленная на более полный учет волеизъявления избирателей. Протестные голоса не терялись, а, наоборот, при их превалировании определяли результат голосования и требовали его полного пересмотра путем проведения новых выборов. Вокруг графы «против всех» всегда было много споров. В том числе учеными приводились и приводятся доказательства того, что при пропорциональных выборах возможность голосования «против всех» работает на партию-лидера. Однако в условиях одномандатных выборов такое голосование является серьезным показателем доверия избирателей к избираемым, поэтому учет протестного фактора работает только в пользу реального представительства интересов населения в законодательном органе. Именно такой путь и проходили все избирательные системы мира — постепенного выявления и правового закрепления любых резервов учета мнения максимального числа граждан.