Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Прямое изменение законодательства

В первой части этой книги мы подробно проанализировали динамику изменений и классификацию поправок российского избирательного законодательства. Эта динамика свидетельствует о том, что законодательный ресурс использовался в авторитарных целях в максимальном объеме. Начиная с 2002 года Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменялся более ста раз[435] — в него были внесены 1564 поправки, в Закон «О выборах депутатов…» — 752 поправки, в Закон «О политических партиях» — 314 поправок. Всего в избирательное законодательство внесли 2630 поправок, из них 166 — с мая 2021 года [436]. Впрочем, даже не пересчитывая количество, можно вполне весомо ощутить разницу в правовом регулировании, просто взяв в руки два варианта бумажной версии любого избирательного закона — небольшую книжечку образца 90-х и толстенный современный том. Очень наглядно!

С помощью оперативно меняющихся под требования очередного политического момента избирательных правил формируется парламент той модификации, которая необходима для реализации властных задач. В данном случае государство злоупотребляет своими нормотворческими полномочиями с целью предопределить будущий состав избирательной гонки, хотя, согласно позиции Конституционного Суда, одним из главных требований к избирательному законодательству является его стабильность как «гарантия равенства граждан при осуществлении ими активного и пассивного избирательного права»[437]. То есть российское регулирование порядка организации и проведения выборов крайне далеко от стандартов нормальности, равно как и его содержание с точки зрения обеспечения конституционных принципов народовластия, политического и идеологического многообразия, многопартийности и равенства граждан перед законом весьма далеко от совершенства.

Впрочем, нестабильность правового поля и волатильность законодательства — общий признак авторитарных систем. Это связано с тем, что бюрократия пишет законы сама для себя. Если она и конкурирует с кем-то, то лишь сама с собой. Внешние сдержки и противовесы отсутствуют. В демократическом государстве законодательство несравнимо более стабильно, потому что в процесс обсуждения вовлечены все, кого это хоть в какой-то степени интересует. Протащить сквозь такое сито новый закон невероятно сложно. В нашем же случае исполнительная власть имеет возможность реализовать практически любую свою идею. Чем она, соответственно, и занимается.

Наряду с перманентной авторитарной трансформацией правового поля законодательный ресурс использовался для блокировки общественных и законодательных инициатив, которые возникали как закономерный ответ общества на сужение конкурентного политического пространства. Параллельно с процессом трансформации законодательства о выборах эксперты, оппозиционные политики, общественные организации разрабатывали различные предложения, направленные на совершенствование избирательной системы и проведение честных и равных выборов. Эти инициативы касались как отдельных аспектов организации избирательных кампаний (например, возврата строки «против всех» в избирательный бюллетень), так и изменения основных параметров системы. В том числе избирательной формулы и даже кодификации избирательного права [438]. Однако ни одна из этих инициатив не была реализована специально сконструированным парламентским большинством.

Предложение о возврате в избирательный бюллетень строки «против всех» вносилось в Государственную Думутрижды — группой оппозиционных депутатов и законодательными собраниями двух субъектов Федерации[439]. И трижды этим законодательным инициативам не удавалось преодолеть даже первого чтения. Впоследствии строка «против всех» все же была возвращена, но в максимально усеченном виде — только на муниципальном уровне и по усмотрению регионального законодателя [440].

Подобная судьба ожидаемо постигла и более масштабные предложения, такие, например, как переход на смешанную связанную избирательную систему. Когда в 2013 году «думские мудрецы» решили вернуться обратно от полностью пропорциональной системы к использовавшейся ранее смешанной несвязанной системе[441], депутат Дмитрий Гудков совместно с экспертами Комитета гражданских инициатив подготовил проект поправок, предполагавших взаимный учет результатов, полученных партиями по пропорциональной и мажоритарной системам[442]. При таком порядке определения результатов выборов партия, одновременно выдвинувшая кандидатов в составе списка и в отдельных округах, не смогла бы получить в парламенте мест больше, чем

a) кандидатов от этой партии, победивших в одномандатных округах, либо

b) от процента голосов, полученных списком.

То есть связанная система позволила бы исключить возможность кумулятивного эффекта от недостатков обеих используемых избирательных систем и обеспечила бы более справедливое представительство оппозиционных партий на мажоритарных выборах[443]. Однако все предложенные Гудковым поправки были отклонены, поскольку в отличие от поправок, которые повышают возможность власти (фактически не разделенной по ветвям и выстроенной в вертикаль) воздействовать на ход и результат выборов и уменьшают возможности оппозиции принимать в них реальное участие, они являлись прямой угрозой для контролируемого состава парламента.

Несколько законопроектов на много лет «застряли» в Совете Думы, который просто не выносит их на голосование. Интересным является случай с «зависшим» на восемь лет президентским проектом. Он был внесен Дмитрием Медведевым незадолго до инаугурации вернувшегося в президентское кресло Владимира Путина в апреле 2012 года и по инерции прошел первое чтение, а потом был заторможен. Проект предусматривал право партии отзывать из избирательных комиссий своих членов с решающим голосом. Отклонить проект президента Дума не посмела, хотя легко отклонила такой же проект, поданный «эсерами» в 2014 году (при этом ведущий комитет дал разные заключения на эти два проекта). Остальные подвисшие законопроекты в основном связаны с муниципальным фильтром, по которому Администрация еще не приняла решение.

Сенатор Владимир Лукин предлагал распространить на Москву и Санкт-Петербург требование о том, чтобы не менее 25 % депутатов региональных парламентов избирались по пропорциональной системе. Это не просто естественное требование, это требование отменить крайне вредную норму, которую после ее введения в 2013 году сразу же использовала московская власть. Именно в столицах в наибольшей степени развиты партийные организации, поэтому именно в столицах пропорциональная система востребована в наибольшей степени. Отказ от пропорциональной системы в Москве — ярко выраженное подыгрывание законодателя главному интересанту результатов выборов — исполнительной власти. Проект был отклонен в первом чтении [444]. И таких примеров можно привести еще много.

Особо показательной является ситуация с разработкой законопроекта «Кодекс о выборах и референдумах в Российской Федерации (Избирательный кодекс России)». С шестой попытки (предыдущие были в 1992,1994,2000,2004,2007 годах) по инициативе Российского фонда свободных выборов и ЦИК[445] в 2018 году к его разработке официально приступил юридический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова[446]. Проект предполагал сведение в единый акт действующего федерального регулирования проведения выборов, в том числе президента и депутатов Государственной Думы, основ организации выборов на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления, а также проведения референдумов (за исключением федерального референдума, регулируемого отдельным федеральным конституционным законом). По сути, Кодекс должен был заменить собой ряд действующих законов о выборах[447]. И хотя еще за десять лет до начала работы над этим проектом уже был готов другой вариант Избирательного кодекса, созданный экспертной группой А. Е. Любарева под эгидой Движения «Голос»[448] (признан иностранным агентом), который не только объединял в себе все федеральное регулирования выборов, но предполагал качественную переработку основных параметров избирательной системы и отмену целого ряда ограничительных и запретительных норм, дело так и не сдвинулось с мертвой точки. Кодекс, и даже два, уже готовы. Время неумолимо переместилось в 20-е годы XXI века, а воз и ныне там.