Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Конституционный переворот

Двадцатый год двадцать первого века запомнится российским конституционалистам, и не только им, надолго. Не успели граждане прийти в себя после длинных новогодних праздников, как 15 января Владимир Путин обратился с Посланием к Федеральному Собранию[212]и инициировал конституционную реформу, хотя в течение ряда лет до этого неоднократно выступал категорически против любых изменений в Конституцию. Он говорил, что не допустит этого «ни при каких обстоятельствах», справедливо опасаясь, что как только будет запущен механизм внесения поправок в Основной закон страны, остановиться будет сложно. Более того, изменения в Конституцию могут привести к «нестабильной ситуации» [213]. Но, видимо, ситуация надвигающегося транзита в условиях ухудшения экономической ситуации, растущего социального напряжения и снижения рейтингов власти требовали немедленных действий для создания институциональных и законодательных подпорок режима. Юристы называют такие ситуации оборонным конституционализмом[214].

В тот же день, 15 января 2020 года, была экстренно образована некая не предусмотренная никакими нормами рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию в составе 75 человек, которую, впрочем, все почему-то называли конституционной комиссией. Некоторые члены этой «комиссии» впервые прочитали Конституцию России[215]. 23 января Дума в первом чтении приняла внесенный президентом проект. После этого меньше двух месяцев проект корректировался и дорабатывался. В итоге ко второму чтению текст первоначального законопроекта увеличился почти вдвое, а объем новой редакции Конституции — примерно на 50 %. Окончательно поправок было внесено 206 (205+1 «об обнулении»), они затронули сорок одну статью Конституции, с 3-й по 8-ю главу. Все поправки рассматривались как одна, что категорически противоречило процедуре внесения корректив в Конституцию. В итоге всего за четыре дня (10, II, 12, 13 марта) поправки были оптом проголосованы обеими палатами парламента и всеми 85 законодательными собраниями субъектов Федерации.

16 марта Конституционный Суд РФ, не имея на то никаких полномочий, но уважив обращение Президента, подтвердил соответствие поправок Конституции. При этом он самоустранился от исследования их по существу. Специалист по конституционному праву Ольга Кряжкова считает, что решение суда по обнулению сроков президента является политическим: «Если подходить с точки зрения ценностей демократического правового государства (ст. I Конституции), ответ очевиден: такую поправку внести нельзя, поскольку это будет идти вразрез с конституционной идеей сменяемости власти». Профессор права Илья Шаблинский утверждает, что никаких оснований для «обнуления» сроков президента нет: «Если речь идет о том, что Конституционный Суд должен дать оценку поправке об обнулении сроков еще до того, как она вступит в силу, то у суда нет таких полномочий и прав ни в Конституции, ни в законе о Конституционном Суде. Но если речь идет о том, чтобы Суд дал оценку этой поправке после того, как она вступит в силу, тогда суд, наверное, должен будет учесть свое постановление 1998 года. Как он сможет обнулить четыре срока Путина, если он признал, что в 1996 году Ельцин избирался на второй срок, хотя на свой первый срок он был избран по уже отмененной Конституции РСФСР? С конституционно-правовой точки зрения все это выглядит совершенно нелепо и, мягко говоря, странно». В то же время, по его мнению, с учетом зависимости КС от президента шансов на отклонение судьями поправки об обнулении сроков нет[216].

К такой конституционной реформе у Венецианской Комиссии Совета Европы оказалось много претензий, о чем она сообщила в своем официальном заключении [217]. По существу поправки продолжают исследоваться комиссией. Но одно уже понятно: большинство из них, включая самую известную, так называемую поправку «об обнулении» президентских сроков, никак не коррелирует с неизменяемыми главами Конституции, более того, поправки противоречат им и блокируют их действие. Как минимум, они существенно меняют систему разделения властей в России.

Учитывая характер и масштаб поправок к Конституции, надлежащей правовой формой их введения могла быть только форма принятия новой Конституции. Закон о поправке к Конституции не является тем, за что он себя выдает: большое количество разнородных поправок, часть из которых вторгается в сферу положений неизменяемых частей, он выдает за одну поправку. К тому же закон устанавливает ad hoc процедуру принятия поправок, которая является миксом из процедур принятия одной поправки и процедуры принятия новой Конституции, нов результате не соответствует ни одному из прописанных в действующей Конституции способов внесения изменений в нее. Закон также определяет в самом общем виде правила «общероссийского голосования», которые не соответствуют описанным в Конституции формам установления народного волеизъявления. В результате поправки не могут считаться принятыми надлежащим образом с точки зрения требований действующей Конституции России[218]. «Обнуление» наряду с «самоизоляцией» стало словом 2020 года, по версии Государственного института русского языка им. А.С. Пушкина[219].

Вот краткая характеристика случившегося в изложении Владимира Пастухова:

После четверти века изнурительной борьбы власть политическая сожрала власть финансовую, в связи с чем исчезла даже видимость каких-либо ограничений ее самодержавности. Симулякр Конституции очередной раз перестал вписываться в стилистику эпохи, и в 2020 году его переписали под новые задачи. Сегодня в России действует симулякр Конституции военного назначения (КВН). Собственно, это самая краткая Конституция в мире. Ее текст можно свести ко всего одной статье: «Ради победы над врагом власти можно все». Старик Карл Шмитт [220]ворочается в гробу и пытается надиктовать заявление в «Диссернет» по поводу плагиата [221].

Чего только не было в поправках! Вопреки заявленному в послании повышению роли и значения парламента этого повышения не случилось. Зато мы увидели еще большую централизацию в ущерб федерализму, очередное расширение президентских полномочий, повышение зависимости судебной власти, снижение роли конституционного правосудия и «убийство» конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, фактическую ликвидацию местного самоуправления, очередное ограничение пассивного избирательного права и нарушение равенства граждан на доступ к государственной службе[222]. Не говоря уже о всяких прочих, никому не нужных и крайне вредных идеологических вкраплениях, не имеющих никакого отношения к изначальной конституционной модели и к ее идее. Все то, что следовало бы убрать или улучшить, оставили в неприкосновенности — взять хотя бы часть 3 статьи 80 об определении президентом основ внутренней и внешней политики страны. Не статья, а мечта постсоветского автократа — недаром ее воспроизвели в своих Конституциях многие страны, некогда входившие в состав СССР. Среди поправок 2020 года нет ни одной, которая была бы действительно необходима. Зато премного таких, которые откровенно нарушают положения неизменяемых глав I и 2 Конституции. Официально изъять из текста Конституции некоторые из основ конституционного строя пока не рискнули, хотя предложения убрать запрет на установление государственной идеологии и примат международного права уже неоднократно поступали. Зато внесли такие изменения в другие главы, которые вопиюще противоречат ряду норм из двух неизменяемых глав. Итогом стало неизгладимое обезображение текста Основного Закона, по которому страна будет жить дальше. А Конституция как символ теперь навсегда отделена от Конституции как текста. Уже лет десять, как ее начали использовать в качестве фетиша, игнорируя реальное содержание. Все это очень напоминало сцену из замечательного фильма «Тот самый Мюнхгаузен». Родной город барона готовился отметить годовщину со дня его смерти. Появление живого Мюнхгаузена внесло смятение, кульминацией которого стала гениальная фраза: «Завтра годовщина твоей смерти. Ты что, хочешь испортить нам праздник?» — написала обо всем этом в соцсетях блестящий конституционалист Екатерина Мишина. Очевидно, что, вопреки разговорам об усилении парламента, больше других от реформы выиграл следующий президент, как бы его ни звали.

Две поправки вызвали особо большой резонанс. В первую очередь, конечно, поправка «об обнулении», с помощью которой была пройдена еще одна развилка в траектории российского авторитаризма, когда пришло время решать, как Путин сохранит власть по истечении последнего срока полномочий. Думается, что именно после долгих и безуспешных попыток достичь желаемого, объединившись с Белоруссией, было решено произвести конституционную реформу, спрятав поправку «об обнулении» под самый конец процедуры и подав ее с одиночного депутатского голоса, а не от самого президента. Конечно, более органичным для электорального авторитаризма был бы вариант с Путиным во главе всесильного Госсовета и политически слабым преемником в роли президента — примерно так, как это сделал Нурсултан Назарбаев в Казахстане. В итоге Путин, видимо, счел этот вариант слишком рискованным, и его опасения скоро подтвердились последними казахстанскими событиями. Поэтому мы получили то, чего и следовало ожидать — «обнуление». Путин теперь может оставаться у власти до 2036 года, а элемент личной диктатуры в российском политическом режиме резко усиливается[223].

Справедливости ради, президент России в таком решении был вовсе не оригинален. Манипулирование конституционными нормами в целях продления времени пребывания в президентском офисе — широко известное явление. Еще в первой половине XX века оно получило название continuismo. Использование испанского слова связано с тем, что именно в латиноамериканских странах, рано ставших электоральными демократиями с преимущественно президентскими системами, проблема ограничения сроков президентства давно является одним из центральных конституционно-политических вопросов. Всего, по подсчетам современного исследователя, с 1945 года в мире имели место 129 эпизодов такого рода «пролонгаций». Но если в XX веке чемпионами по continuismo были страны Латинской Америки, то в последние 30 лет около 70 % всех случаев приходится на страны бывшего СССР и Африки. В странах, где режим становится неконкурентным, логики политического и конституционного процессов движения к диктатуре прочно переплетены. Если же президентской стороне удается взять под контроль надежное большинство в парламенте, относительная автономия премьера, предполагаемая конституционной конструкцией, превращается в фикцию, а президент становится де-факто и главой государства, и главой исполнительной власти. При отсутствии мощного сопротивления в элитах или на улицах это позволяет ему осуществить дальнейшую экспансию президентских полномочий — сначала фактических, а потом и конституционных [224].

Вторая поправка, вызвавшая бурное обсуждение, касается статьи 79 Конституции. Внесенная в эту статью поправка устанавливает правило, в соответствии с которым «решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации». Она получила народное название «поправка о приоритете российского права над международным». Идея тоже была не нова: с ней еще в 2010 году выступил лично председатель Конституционного Суда России Валерий Зорькин в своей, мягко говоря, крайне неоднозначной статье «Предел уступчивости»[225], вызвавшей резкую критику ученых. Он открыто предложил использовать Конституцию как защитный механизм от решений ЕСПЧ: «Когда те или иные решения Страсбургского суда сомнительны с точки зрения сути самой Европейской конвенции о правах человека и тем более прямым образом затрагивают национальный суверенитет, основополагающие конституционные принципы, Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений. Именно через призму Конституции должна решаться и проблема соотношения постановлений КС и ЕСПЧ. Если нам навязывают внешнее „дирижирование" правовой ситуацией в стране, игнорируя историческую, культурную, социальную ситуацию, то таких „дирижеров" надо поправлять. Иногда самым решительным образом». Спустя 10 лет его предложение обрело конституционное закрепление. Поправка была воспринята как полный отказ России от выполнения своих международных договоров. Российскому истеблишменту, включая президента, пришлось долго оправдываться и уверять российскую и международную аудитории, что это не так, что подобное регулирование может быть включено только в исключительных случаях. Тем не менее в силу этой поправки Конституция может быть использована в качестве мухобойки, которой российское руководство будет отмахиваться от своих международных обязательств, когда ему это будет выгодно.