Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Изменение смысла и содержания деятельности избирательных комиссий

Изначально статус избирательных комиссий в постсоветской России трактовался учеными как общественно-государственный или общественно-муниципальный. Действительно, порядок их формирования и деятельности существенно отличается от государственных органов. По определению, это специальный независимый коллегиальный орган, создаваемый для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов, выборных должностных лиц. Положение избирательных комиссий в системе органов государственной власти и местного самоуправления определено законом лишь в общих чертах. Только ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации определены им как государственные органы. Остальное отнесено к ведению субъектов Федерации. Но, несмотря на требование федерального законодательства, многие субъекты до сих пор так и не определили в своих законах статус территориальных избирательных комиссий и комиссий муниципальных образований. А там, где существует неопределенность, всегда есть самый широкий простор для бюрократического творчества в пользу его творца.

По мере централизации всей государственной жизни полномочия, роль и положения всех шести видов комиссий дифференцировались и изменялись, в первую очередь в сторону вертика-лизации системы, переноса центра тяжести к центру. Нарастали нормативно-распорядительные функции ЦИК, которая неуклонно превращалась в министерство по делам выборов. Перераспределение полномочий, в первую очередь контрольных, осуществлялось в ущерб нижестоящим комиссиям, которые все больше попадали в зависимость от соответствующих исполнительных органов власти. В результате установленный законом в общих чертах правовой статус избирательных комиссий сильно отличается от их реального статуса, но при этом он совершенно адекватен общему государственному тренду формирования специального государственного механизма, нацеленного на предотвращение политической конкуренции и удержание власти. С введением термина «единая система публичной власти» и фактического уничтожения независимого местного самоуправления реальный статус низовых избирательных комиссий будет окончательно встроен в эту систему. Комиссии с большой долей вероятности полностью превратятся в разновидность (подразделение) исполнительной власти по организации и проведению выборов.

Трансформация проходила постепенно. Изначально для достижения искомой цели, во-первых, был скорректирован порядок формирования комиссий — в их составе увеличена возможная доля государственных и муниципальных служащих, находящихся в зависимом от власти положении. Таинственным образом поменялась формулировка статьи Закона «Об основных гарантиях…» 1994 года о персональном составе членов ЦИК. В этой редакции (статья 12) было сказано, что члены ЦИК «должны иметь высшее юридическое образование либо ученую степень в области права». Теперь все это звучит гораздо скромнее: «Члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации должны иметь высшее образование». А и правда, зачем все так усложнять? Кому надо, придут, объяснят, помогут, оформят. Да и проблемы могут возникнуть с занудами-юристами на предмет лояльности и покладистости. ЦИКом ведь отлично «поруководил» на благо страны атмосферный физик Владимир Чуров, а теперь не менее успешно справляется с поставленной задачей инженер-технолог Элла Памфилова.

Во-вторых, на сами комиссии было возложено исполнение отдельных государственных полномочий по контролю за политическими партиями, свойственных органам юстиции. Вот пример: упрощение порядка регистрации политических партий после решения ЕСПЧ по делу Республиканской партии привело не только к кратному увеличению их числа, но и к проблемам в процессе обеспечения равного представительства партий в составах избирательных комиссий. По данным ЦИК России, в Российской Федерации в 2015 году было зарегистрировано 77 политических партий, между тем механизм обеспечения представительства партий в составах избирательных комиссий был сформулирован в тот период, когда их число было на порядок ниже. Требование о соблюдении равного представительства партий в составах избирательных комиссий закреплено постановлением ЦИК[480] России лишь относительно участковых избирательных комиссий. В итоге при формировании территориальных комиссий в 2015 году из поступивших 12 654 кандидатур от 65 партий в состав комиссий были назначены 11 278 членов от 62 партий[481].

Наконец, были ограничены контрольные полномочия комиссий в рамках избирательной кампании и права отдельных ее членов. Теперь, например, комиссии не обязаны рассматривать особые мнения членов при принятии решений. По сути, комиссии стали «заложниками» административно зависимой части своего состава и представителей проправительственных партий, формирующих уверенное большинство. Закономерным результатом стало прямое руководство органов исполнительной власти комиссиями.

Вопреки закону исполнительные органы нередко напрямую реализуют полномочия, принадлежащие комиссиям. Например, в соответствии с законом именно избирательная комиссия «обеспечивает информирование избирателей о сроках и порядке осуществления избирательных действий, ходе избирательной кампании» (п. 16 ст. 26 Закона о «О выборах депутатов…»). Но на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по 204-му избирательному округу распоряжением префекта Южного административного округа города Москвы был принят и осуществлен План информационного обеспечения выборов, на реализацию которого выделялись финансовые средства префектуры. При этом префектура даже не уведомила комиссию о принятии такого плана и выделении средств.

Одной из главных форм влияния исполнительной власти на избирательные комиссии стало создание при комиссиях так называемых рабочих групп. Фактически эти рабочие группы самовольно исполняют функции, относящиеся к полномочиям комиссий, организуют инструктирование членов нижестоящих комиссий, наблюдение на участках, принимают участие в подведении итогов территориальными комиссиями. Рабочие группы состоят в основном из сотрудников органов исполнительной власти. Представители рабочих групп присутствуют на заседаниях комиссии и участвуют в принятии ею решений.

Каких только видов рабочих групп не «напридумывали» на местах! И по приему документов, и по информационным спорам, и по рассмотрению обращений граждан, и по контролю за ГАС «Выборы», и по организации обучения членов избирательных комиссий, и по сбору и систематизации сведений о размере и других условиях оплаты работ по изготовлению печатных агитационных материалов, представленных организациями, индивидуальными предпринимателями, выполняющими работы (оказывающими услуги) по изготовлению печатных агитационных материалов… Есть даже группы под названием «КРС» (контрольно-ревизионная служба), группы по обеспечению и реализации избирательных прав граждан с ограниченными возможностями здоровья и группы по уничтожению документов, содержащих персональные данные и иную конфиденциальную информацию.

А потом в СМИ появляются такие, например, сообщения: «Рабочая группа избирательной комиссии Екатеринбурга рекомендовала отказать инициативной группе в регистрации референдума о месте строительства храма Св. Екатерины»[482]. Или такие: «Состоялось заседание рабочей группы избиркома Новгородской области, на котором были вынесены рекомендации по кандидатурам членов избиркома и председателей территориальных избирательных комиссий (ТИК)» [483]. То есть не комиссии, а их рабочие группы, состоящие из чиновников, решают у нас все вопросы избирательного права. Ничего не напоминает? Или уже забыли, как «совдепия «превратилась в «ис-полкомию»?

Более того, появляются уникальные теоретические обоснования подобной практики. Оказывается, «правовая природа рабочей группы по приему и проверке документов избирательной комиссии является естественно-правовой, вытекающей из естественно-правовой Доктрины необходимости. Отсутствие де-факто правомочности у рабочей группы для принятия того или иного решения не влияет на правомочность решений избирательной комиссии»[484]. Новое слово в науке — естественно-правовой характер статуса самопровозглашенного органа. Экось!

Но, похоже, иначе и не могло быть. «При становлении демократического общества мы сталкиваемся с „замкнутым кругом", в который включена „проблема избирательных органов": легитимация демократической власти через свободные, справедливые и подлинные выборы может быть осуществлена лишь независимыми от власти избирательными органами, с другой стороны, независимые избирательные органы могут быть созданы при наличии демократии и гражданского общества»[485]. И пока целями и задачами государства будут захват и удержание власти, мы будем по этому замкнутому кругу ходить.