Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Парламент и выборы

С самых первых строк этой книги мы говорим о том, что главной целью свободных и справедливых выборов является формирование уполномоченного органа, который принимает от имени населения общеобязательные правила поведения и является противовесом (контролером) исполнительной власти. Но если в условиях либеральных демократий выборы работают как инструмент смены власти, отражая меняющиеся общественные интересы, то управляемые выборы в условиях авторитаризма служат сохранению существующего положения вещей, помогая правителям оставаться у власти[324] посредством искусственно формируемых парламентов, послушно меняющих правила игры под нужды автократов. Сохранение инкумбентов у власти является приоритетной целью и достигается любой ценой.

Именно избирательная система, объективизированная в избирательном законодательстве, в значительной степени предопределяет роль, место и значение парламента в системе демократического конституционализма. Одним из основных критериев этой системы является «институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть путем конкурентной борьбы за голоса избирателей» [325]. К. Поппер писал, что «при демократии народ может сместить правительство без кровопролития. Таким образом, если те, кто обладает властью, не охраняют социальные институты, обеспечивающие меньшинству возможность проводить мирные изменения, то их правление является тиранией»[326]. Эти утверждения применительно к избирательному праву подробно анализирует М.А. Краснов в своей статье «Избиратель как должность»[327].

Несмотря на французское происхождение слова «парламент», его родиной принято считать средневековую Англию, где в XIII веке на фоне экономических трудностей и ослабления власти короля парламент возник как орган сословного представительства, включавший в себя крупных феодалов (лордов), представителей графств и городов, а также высшее духовенство. Эти сословия составляли социальную базу верховной государственной власти — власти монарха — и количественно находились в существенном меньшинстве.

Первоначально основной задачей парламента являлось ограничение абсолютной власти монарха по решению наиболее болезненных вопросов для представленных в нем сословий — налогообложению, распоряжению казной и объявлению войны. Все эти вопросы, которые изначально были лишь частными случаями участия сословий в законотворчестве, тем не менее заложили основную законодательную функцию парламента. Впоследствии спектр законодательных проблем, требовавших участия парламента, только расширялся, пока в итоге не стал практически неограниченным.

Помимо права на участие в издании законов, разделенного с королем, за первое столетие своего существования английский парламент закрепил за собой еще одно важнейшее полномочие, составляющее основу парламентаризма и по сей день, — право осуществлять контроль за высшими должностными лицами государства. В том числе выступать в роли квазисудебного органа в рамках процедуры импичмента [328].

Даже в условиях расцвета абсолютизма в Англии в XIV–XV веках парламент тем не менее не был ликвидирован. И хотя его роль существенно сократилась, функция контроля за установлением налогов сохранилась. Именно оттуда берет свое начало главный принцип налогового права — «нет налогов без представительства». Опуская несущественные для целей настоящего исследования детали длительного противостояния между парламентом и монархом в XVI–XVII веках, следует отметить, что его итогом стала Славная революция 1688 года, окончательно определившая Английское государство как конституционную монархию. Изданный в 1689 году Билль о правах окончательно закрепил ограниченность королевской власти властью парламента. Согласно положениям Билля о правах, провозглашались незаконными приостановление действия законов или их исполнения и взимание налогов и сборов в пользу Короны, если на такие действия не было согласия парламента[329]. Одновременно окончательно закреплялось совместное участие и парламента, и короля в законодательном процессе: «Все, что Их Величествам благоугодно и на что они изъявили согласие, должно быть объявлено, узаконено и установлено властью настоящего Парламента и должно действовать, сохранять силу и пребывать законом этого Королевства на вечные времена» [330]. Закон, таким образом, не мог быть принят без участия парламента, хотя его принятие и требовало согласия монарха.

Схожие модели парламента получили распространение и в ряде других стран: во Франции, Испании, Нидерландах, Польше и Венгрии[331]. И примерно в такой концептуальной модификации парламент просуществовал до наших дней. За ним сохранился безусловный приоритет в сфере законотворчества, широкие полномочия по контролю за высшими должностными лицами и опора на социальную базу в виде групп населения, участвовавших в формировании представительного органа. Безусловно, с течением времени и по мере сокращения количества государств с монархической формой правления происходило расширение законодательных полномочий парламента. Вплоть до того, когда его участие в законотворчестве стало не просто одним из условий, но единственной формой принятия законов. За главой государства осталось лишь право их подписания или наложения вето. Параллельно шел процесс последовательного расширения социальной базы парламента, завершившийся включением в эту базу всех совершеннолетних граждан.

Иными словами, парламент возник как инструмент ограничения власти монарха в отдельных вопросах, наиболее чувствительных для сословий, формировавших социальную базу власти. Способом ограничения стало вовлечение в процесс принятия законов представителей сословий. Помимо законодательной функции парламент взял на себя функцию контроля за деятельностью исполнительной власти в целом.

Одновременно с постепенным ослаблением правящих сословий произошел количественный и качественный рост буржуазии, заявлявшей свои права на участие в принятии государственно-властных решений и претендовавшей на роль новой социальной опоры власти. Именно отсюда возникла необходимость изменения способов формирования парламента — перехода от сословного представительства к территориальному и, в итоге, к общенациональному. Так постепенно парламент преобразовался в орган народного представительства. Главным сущностным содержанием парламента является его представительный характер. Именно он позволяет этому органу, являющемуся своеобразной уменьшенной моделью общества на определенном этапе его развития, обеспечивать приемлемо мирное консолидированное согласование интересов при принятии государственно-властных решений. Представительный характер — это то самое эволюционно выявленное предназначение парламента, при утрате которого он теряет свой изначальный смысл и перестает выполнять свои функции.

Но парламент — не просто коллегиальный орган народного представительства, он является ничем не заменяемым институтом-балансиром в системе разделения властей, обеспечивающим тонкое согласование интересов государства и общества. Причем по мере расширения социальной базы власти роль и значение парламента возрастают, поскольку он становится выразителем интересов все более широкого круга лиц. И тогда место теории представительного правления занимает теория парламентаризма[332].