Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Новое законодательство о партиях

Важнейшей вехой этого периода стало радикальное изменение правового регулирования партийной системы.

В июне 2001 года был принят Закон «О политических партиях»[90]. Дело в том, что вплоть до 2001 года в России (советской и постсоветской) никогда не было специального нормативного правового акта, устанавливающего статус, порядок организации и деятельности политических партий. Вплоть до этого времени партии рассматривались как одна из разновидностей общественных объединений, а их особенности определялись одной статьей соответствующего федерального закона. А значит, как и в случае любого другого общественного объединения, три человека могли провести съезд или собрание, принять решение о создании партии и подать в Министерство юстиции документы на регистрацию. Такое положение не было случайным и не являлось пробелом в законодательстве. Речь скорее шла о концептуальном подходе к вопросу о пределах вмешательства государства в деятельность политических партий как основных негосударственных игроков политической системы общества. Потомучто любая зависимость (в том числе формальная) партий от государства снижает их политический потенциал и избирательную конкурентоспособность[91]. При определенных условиях этот потенциал может быть вообще сведен к нулевому значению, и тогда признанные государством партии превращаются в симулякр — внешнюю видимость института, наполненного отличным от декларируемого содержанием, не имеющим с реальной политической структурой ничего общего.

Государство, которое является убежденным сторонником и защитником принципа регулярной периодической сменяемости власти, вряд ли будет сильно вмешиваться в организацию и деятельность политических партий. Оно, скорее всего, ограничится вопросами их частичного финансирования во избежание зависимости партий от крупных лоббистов, прозрачности и отчетности, а также требованием об ограничении функционирования партии рамками действующего законодательства как критерия ее легитимности. И это все. Но государство, не рассматривающее сменяемость власти в качестве своих приоритетов, скорее всего, будет действовать иначе. Оно наверняка постарается вывести процесс политической конкуренции на уровень, регулируемый сверху. В том числе путем принятия сложновыполнимых технических правил, которые поставят политические партии в полную зависимость от государства. Мы же помним Кыневскую максиму про замкнутый круг: «Для того, чтобы иметь власть, нужно избираться, а для того, чтобы избираться, нужно иметь власть». Дальше возникает бесконечная цепочка потребностей, становящаяся все прихотливей по мере трансформации электоральной ситуации. Иметь в руках инструмент, позволяющий манипулировать «жизнью и смертью» своих коллегиальных политических противников, — вожделенная мечта любого автократа.

И этот инструмент был создан.

Во-первых, по новому закону общероссийские партии стали единственным видом общественных организаций, которые имели право выдвигать кандидатов и участвовать в федеральных выборах (еще один пламенный привет Клубу губернаторов от нового Президента). Более того, участие в выборах вменялось партиям в обязанность, а неучастие в течение определенного времени ставило под вопрос само их существование.

Во-вторых, закон запретил создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности.

В-третьих, все партии должны были пройти перерегистрацию в Минюсте по новым правилам и с новыми требованиями. Таким образом государство напрямую ставило партии в зависимость от исполнительной власти, причем правила и требования были одномоментно и кардинально изменены:

• общая минимальная численность партии установлена в 10 тыс. членов, введено требование наличия отделений минимум в 100 человек в не менее чем половине регионов;

• жестко регламентировано внутреннее устройство, членство и устав партии, порядок принятия основных партийных документов;

• установлено государственное финансирование партий.

Честно говоря, до сих пор не до конца понятно, каким образом удалось провести в жизнь задуманное. Почему коммунисты не просто поддержали Закон о партиях, но курировали его принятие, поскольку ответственный комитет возглавлял их представитель? Почему не выступили резко и громко «Яблоко» и СПС? Не понимали значения? Считали этот закон проходным конкретизирующим актом? С самого начала было ясно, что он резко ограничивает конкуренцию в избирательном процессе. Единственная правдоподобная версия, предложенная Геннадием Гудковым, состоит в том, что он принимался в самом конце умышленно продленной сессии, в пакете с каким-либо специальным правительственным заказом, когда большинства депутатов уже не было на рабочих местах. И действительно, в мае 2001 года премьер-министр Касьянов направил председателю Госдумы Геннадию Селезневу письмо с предложением продлить весеннюю сессию работы палаты до 12 июля 2001 года. Закон же был принят 11 июля[92].

К моменту принятия нового закона в стране было зарегистрировано 59 политических партий. К середине 2004 года полностью пройти все регистрационные процедуры смогли только 46 партий. В 2004 году минимально возможная численность партий была увеличена до 50 тыс. членов. Для приведения численности в соответствие новым требованиям партиям был дан всего один год. Партии, не выполнившие новые требования к I января 2006 года, подлежали ликвидации в судебном порядке. В результате к середине 2006 года из 46 ранее зарегистрированных партий свой статус сохранили 35 (к этому времени некоторые партии уже ликвидировались из-за неспособности выполнить новые требования), а после проверки Росрегистрацией их осталось только 19. К началу избирательной кампании по выборам Государственной Думы 2007 года осталось 15 политических партий. Осенью 2008 года процесс сокращения числа политических партий продолжился. В результате из прежде существовавших партий осталось только шесть. Все, кто не вписывался в довольно узкое «прокрустово ложе» нынешней политической системы, фактически лишались права на существование. Они должны были либо исчезнуть вообще, либо искусственно выдавливались за рамки легального политического процесса.

В результате на федеральном и региональном уровнях произошло резкое искусственное сокращение коллегиальных акторов политического процесса и больше чем на десятилетие введен фактический запрет на создание новых партий. Избирательное поле было зачищено от ненужных конкурентов партии власти. К 2008 году в большинстве регионов в выборах участвовали только партии, представленные в Думе, — «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Только им законодательные препятствия оказались не страшны (точнее, страшны, просто в меньшей степени), так как закон давал им привилегии в виде регистрации региональных списков без внесения подписей или залогов[93].

Дальше — больше. Уже не важно, от какой партии кандидат избирался мэром или депутатом по округу в регионе — его стремились принудить к переходу в «Единую Россию», в которой в итоге оказались представители всех существовавших партий, от либералов до националистов и бывших коммунистов (можно вспомнить вступление в ЕР избранных от КПРФ мэров В. Кондрашова (Иркутск), А. Касьянова (Орел), Р. Гребенникова (Волгоград); члена «Родины» Э. Качановского (Смоленск) и т. д.). Поэтому Александр Кынев называет данный период «Эпохой Суркова: кооптация, централизация, верти-кализация»[94]. Собственно, именно этих трех существительных совершенно достаточно для характеристики программы партии «Единая Россия». Все остальное, что там написано, наносное и не имеет отношения к ее реальным целеполаганиям и деятельности.

Положения Закона о партиях дважды были предметом рассмотрения Конституционного Суда[95]. Суд, по обыкновению, проанализировал конституционность требований, предъявляемых государством к политическим партиям, с высокой степенью правовой неопределенности: «При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью…», «волю и интересы многонационального народа Российской Федерации могут отражать только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии». То есть в очередной раз Суд самоустранился от рассмотрения вопроса по существу. Таким образом, российский Закон «О политических партиях» фактически стал законом о государственном контроле над политическими партиями и политическим процессом в целом.

Из всех «погибших» партий только одна — Республиканская партия России — продолжала борьбу за свои права. После серии судебных процессов, связанных с отказами Минюста признавать легитимными ее съезды, лишением РПР регистрации в Верховном Суде РФ, партия обратилась в ЕСПЧ и выиграла. В решении по жалобе Республиканской партии Европейский суд признал российское законодательство о политических партиях нарушающим права человека, решение Верховного Суда РФ о ликвидации было отменено, а регистрация партии восстановлена. Но произошло это только через 10 лет, в апреле 2011 года[96]. Сейчас партия переименована в ПАРНАС (партия народной свободы).