Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Снижение самостоятельности парламента. Зависимость представительного органа от исполнительной власти

В политической науке существует концепция так называемых вето-игроков, предложенная профессором Мичиганского университета Джорджем Цебелисом, которая была развернуто изложена в его работе 2002 года «Veto Players»[372]. Данная теория заключается в том, что на арене борьбы за власть всегда присутствуют акторы, которых можно назвать вето-игроками. Вето-игроки — это акторы, чей голос важен в принятии политических решений, то есть на определенном этапе они имеют власть заблокировать принятие какого-либо политического решения. Собственно говоря, теория вето-игроков — это некий измеритель эффективности системы разделения властей с точки зрения наличия в ней реальных механизмов сдержек и противовесов. С теоретических позиций были рассмотрены различные политические институты, в частности российская Государственная Дума, которую можно рассматривать как вето-игрока с 1993 по 2003 год. Хотя стоит отметить, что появление пропрезидентского большинства в легислатуре наметилось еще в 2001 году, а в 2003 году «Единая Россия» получила конституционное большинство. Таким образом, при помощи Государственной Думы президент получил все рычаги для проведения политических курсов, которые ему требовались[373].

Все верно. После 2002 года российский депутатский корпус перестал быть независимой политической силой и превратился де-факто в чиновников, ждущих указаний «сверху». По утверждению специалистов, большинство законопроектов вносится сегодня в Думу правительством напрямую, а за значительной частью тех законопроектов, которые вносят депутаты, стоят те же федеральные министерства и ведомства. Речь при этом идет не только о документах, авторство которых официально принадлежит кабинету министров. За значительной частью проектов, формально вносимых депутатами, на самом деле стоят те же федеральные министерства и ведомства, а также некоторые иные органы власти, например Следственный комитет или Генпрокуратура. Что касается последних, тут все очень просто: для структур, не обладающих правом законодательной инициативы, но имеющих массу идей насчет обустройства России, законотворчество, прикрытое думским псевдонимом, — простой и довольно эффективный способ воплотить эти идеи в жизнь.

Вот как оценивал «достижения» Думы V созыва депутат Александр Куликов:

Нижняя палата, как и весь парламент в целом, за этот созыв окончательно утратила самостоятельное значение. Наглядным доказательством этого служит отношение к Думе российских министров. Раньше нельзя было себе даже представить, что они будут игнорировать вызовы в здание на Охотном Ряду. Однако нынешняя ситуация такова, что, например, Виталий Мутко после провальной Олимпиады в Ванкувере позволил себе демонстративно не прийти к возмущенным депутатам. И это понятно: Госдума не имеет ни полномочий, ни, главное, желания отправлять проштрафившихся членов кабмина в отставку. Да что уж отправлять, если даже критиковать членов правительства она не решается.

В законотворческом процессе доминировали законопроекты «Единой России». Законодательные инициативы остальных трех фракций в этом созыве вообще не рассматривались. Отклонялись даже поправки, вносимые КПРФ, ЛДПР и «Справедливой Россией», как бы хороши они ни были. Госдума, по сути, не справилась со своей главной, стратегической задачей — разработкой законов, которые бы отвечали интересам большинства населения. Произошло это по причине того, что реальное принятие решений находилось в руках абсолютного большинства, которое окончательно превратилось в отлаженный юридический отдел Администрации президента, принимая все законы, спускаемые «сверху». В этой связи неудивительно, что уровень доверия общества к российскому парламенту еще больше упал в сравнении с предыдущими периодами[374].

Точнее же всего состояние высшего представительного органа власти охарактеризовал один из ее спикеров Борис Грызлов: «Парламент — не место для дискуссий» [375]. И Дума полностью оправдала эти слова[376]. Практически прекратилась практика использования президентом права отлагательного вето. Как уже говорилось, президент Ельцин использовал это право в среднем 50 раз в год. За шесть лет, с 1994 по 2000 год, Ельцин наложил вето на 307 законов. За первые два послеельцинских года, по мере постепенного «укрощения парламента», президент Путин воспользовался этим правом 29 раз. Последующие восемь лет (2002–2010) на принятые Думой законы вето налагалось всего 21 раз, то есть в среднем 2,5 раза в год, да и то в ряде случаев по чисто техническим причинам. Объяснялось это тем, что лидер суверенно-демократического государства просто не может часто использовать право вето, ведь подавляющее большинство законопроектов, становящихся законами с молчаливого одобрения парламента, пишется его же администрацией[377].

Но и Дума утратила свои ветирующие свойства. Американские ученые Томас Ремингтон и Пол Ченси, которые занимались изучением российского парламента, утверждают, что с 2003 года Государственная Дума перестала быть вето-игроком и потеряла значимую роль в процессе принятия политических решений. В чем это выразилось? Во-первых, законопроекты, вносимые исполнительной властью, стали рассматриваться гораздо быстрее, чем в 90-е годы. Во-вторых, количество законопроектов, которые были внесены исполнительной властью и были отклонены Государственной Думой, практически сошло на нет. В-третьих, в Государственной Думе перестали вести дискуссии. По крайней мере из тех исследований, которые есть на данный момент, это становится очевидным[378].

В такой ситуации депутаты ответственны только за придание нужного «шумового фона». Настоящими «генераторами» законопроектов являются правительство и Кремль. Госдума превращается всего лишь в площадку, на которой различные околовластные группировки отстаивают свои интересы, и для этих группировок «взбесившийся принтер» является как раз очень удобным подспорьем[379].

Доклад Центра содействия законотворчеству Института социально-экономических и политических исследований свидетельствует, что, вопреки ожиданиям, самостоятельность парламента к VII созыву снизилась: в первую «установочную» сессию Государственной Думы в числе принятых законопроектов хотя бы в одном из чтений резко выросла доля правительственных инициатив (с 41 до 71 %), а доля депутатских законопроектов снизилась с рекордных 46 % в предвыборную сессию до 17 %. Отмечен и значимый рост доли консенсусного голосования, объединяющего все фракции. В ходе первых чтений показатель консенсусного голосования осенью удержался на прежнем уровне — около 62 %, а в ходе вторых чтений консолидированная поддержка законопроектов теперь встречается вдвое чаще, чем перед выборами, — 55,5 % принятых законопроектов (раньше этот показатель обычно не превышал 40 %). Из 26 социально-экономических законов «бюджетного пакета» почти треть (31 %) была принята консенсусным голосованием либо голосами трех парламентских фракций из четырех. Таким образом, Дума в еще большей степени стала монолитным блоком депутатов, в котором партийные различия определяются лишь вывесками на дверях фракционных помещений[380].

И если VI Думу называли «взбесившимся принтером» — по сути, инструментом, который мог распечатать все что угодно, то VII Дума стала принтером исключительно управляемым. Какое задание дадут, то он и сделает [381].