Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Подмена правовых норм квазинормативными актами. Министерство по делам выборов

Такими актами являются различного рода постановления, методические рекомендации, разъяснения и инструкции, принимаемые Центральной избирательной комиссией России и избиркомами субъектов Федерации. Закон действительно закрепляет за Центризбиркомом право издавать обязательные для исполнения инструкции «по вопросам единообразного правоприменения»[459], и они этим активно пользуются. Даже более чем активно. За региональными комиссиями федеральное законодательство такого полномочия не признает, хотя на практике они свои инструкции все же принимают. Нормативных, полунормативных и рекомендательных актов избирательных комиссий очень много. О них написаны научные трактаты [460].

А еще избирательные комиссии толкуют избирательные законы[461]. А еще они издают методические рекомендации[462]…

Акты комиссий детально регламентируют отдельные, и без того чрезмерно забюрократизированные избирательные процедуры. Например, ими утверждаются обязательные к использованию кандидатами и партиями формы документов и детализируется их необходимый для выдвижения набор — вплоть до порядка заверения копии паспорта кандидата и разъяснения, какой «бумагой» какой юридический факт его биографии может быть подтвержден [463]. Несмотря на то что закон подобные детали опускает, нарушение требований квазинормативных актов воспринимается судами фактически как нарушение закона: раз в законе даны общие положения, которые комиссия в рамках своих полномочий конкретизировала, значит закон подлежит применению в том порядке, что установлен актом комиссии, полагают как суды, так и сами комиссии. Помимо форм документов, комиссии традиционно определяют порядок документооборота финансовых документов, открытия и ведения избирательного счета, составления финансовой отчетности, предоставления бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади для агитации и т. д., и т. п.

Но делает это ЦИК так, чтобы максимально осложнить проверку избирательных нарушений. Вот, например, регулирование видеонаблюдения на выборах, которое осуществляется в России начиная с 2012 года преимущественно в федеральных, а также в отдельных региональных кампаниях. От выборов к выборам варьируется количество участковых и территориальных комиссий, оборудованных камерами, меняются правила доступа к трансляции. Однако один блок вопросов стабильно остается дефектным на протяжении всех десяти лет. Это вопрос о последующем доступе к видеозаписям с участков. Такой доступ можно получить только с разрешения ЦИК или ИК субъекта Федерации и только на определенный временной интервал, соответствующий предполагаемому нарушению. Доступ к полным записям, с помощью которых можно было бы, к примеру, проверить явку избирателей, априори невозможен. Любая заявка на доступ к записям может быть отклонена по формальным основаниям[464].

Или вот пример классической спайки злоупотребления нормотворческим ресурсом в целях произвольного квазинормативного регулирования: в течение 2020 года в избирательное законодательство было внесено несколько поправок, вводящих новые способы голосования (дистанционно, на придомовых территориях, по почте), расширяющих возможности надомного и досрочного голосования, а также допускающих возможность многодневного голосования. Особенностью всех этих поправок является то, что вопросы выбора способов голосования на конкретных выборах и правил проведения такого голосования отданы законом на откуп Центризбиркому (этакая умышленная бланкетная норма). В условиях такой законодательной вольницы ЦИК самостоятельно, своим постановлением решает, какое голосование, как и в какие сроки проводить [465].

Например, в 2020 году ЦИК допустил проведение четырех вариантов досрочного голосования: на участке, на дому, на придомовой территории и на выезде в другой населенный пункт, где нет помещения для голосования. При этом досрочное надомное голосование может проводиться одновременно с любой другой «досрочкой». То есть если раньше присутствие наблюдателей в одно и то же время и на участке, и на выезде было необходимо только в день голосования, то теперь это требуется в течение нескольких дней.

Также постановление снизило защиту от фальсификаций на «досрочке». Бюллетени за каждый день и каждый способ голосования подлежали упаковке в отдельные сейф-пакеты. Если при вскрытии такого пакета при подсчете голосов в нем оказывалось больше бюллетеней, чем было выдано, бюллетени автоматически не признавались недействительными (как, к примеру, в случае с переносными ящиками в обычный день голосования). Тогда проводился контрольный пересчет по спискам избирателей, во время которого члены комиссии имели гораздо больше возможностей что-то «исправить».

Дополнительного внимания заслуживает и такой, казалось бы, простой документ, как рабочий блокнот члена участковой избирательной комиссии. Он принимается каждый раз под каждые конкретные выборы и детально регламентирует буквально каждый вздох на избирательном участке. Будучи по своей сути справочником, составленным в помощь членам комиссии, он зачастую буквально подменяет собой закон на участке, являя «истину в последней инстанции». При этом формально он даже не утверждается постановлением Центризбиркома[466].

Все это явно излишнее и ненужное, этакий правовой мусор, сильно усложняющий жизнь кандидатам, превращающий выборы в набор тупых бюрократических процедур, которые невозможно исполнить в полном объеме, и лишающий их политического конкурентного смысла. Такая избыточная нормативность — безусловный признак права авторитарного государства. Если мы проанализируем практически любой нормативный правовой акт в таком государстве, мы увидим лишь конкретизированные правила поведения, не несущие целевой нагрузки и существующие обычно в форме точных, не допускающих двоякого толкования или диспозитивного применения предписаний [467].

Так из избирательной комиссии ЦИК превратилась в полноценное Министерство по делам выборов. Именно на основе его квазинормативных актов организуется работа всех избирательных комиссий в стране, результаты которой пожинают избиратели, все меньше доверяющие своему государству и его представительным органам.