Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Изменение персонально-представительного состава парламента путем выбора формулы распределения депутатских мандатов

Формула распределения депутатских мандатов при определенных законодательных условиях позволяет исказить волю избирателей. Избирательные цензы и обеспечение реализации принципа равенства участников избирательного процесса не являются единственными инструментами, с помощью которых государство может влиять на уровень представительности парламента. В обеспечении наибольшего соответствия результатов выборов волеизъявлению избирателей крайне важными остаются правила подсчета голосов и определения на основе этого подсчета персонального состава представительного органа. Задачу призваны решить различные избирательные формулы распределения депутатских мандатов (избирательных систем в узком понимании данного термина), преобразующие получившееся соотношение голосов избирателей в соотношение числа распределяемых мандатов.

Избирательные формулы преобразовывают волеизъявления граждан на избирательных участках в конкретные результаты выборов. Миллионы или тысячи трансформируются в конкретных людей — носителей депутатских мандатов, которые обладают правом голоса в представительном органе. От применения той или иной формулы зависит, как распределятся эти голоса, к каким партиям или персоналиям они отойдут. За столетия развития теории и практики избирательного права были созданы десятки различных формул. Наиболее известны и распространены из них мажоритарные и пропорциональные, но существует также множество полупропорциональных или переходных систем, а также различные варианты их комбинаций. Такое разнообразие свидетельствует о долгом поиске максимально точной формулы, которой, к сожалению, пока так и не изобрели, однако сделали все, чтобы максимально к ней приблизиться.

Поиск привел исследователей к пониманию того, что формулы различаются не только разными величинами погрешностей. Зачастую в них изначально заложен и вектор этих погрешностей — в пользу каких участников выборов будет создаваться преимущество. Например, при пропорциональных партийных выборах одни формулы более благоприятны маленьким и менее популярным партиям, поскольку дают им возможность реально конкурировать с большими и известными, что расширяет политический спектр будущего парламента. Другие формулы, наоборот, «работают» в пользу более крупных партий, увеличивая их преимущество и выводя из игры аутсайдеров. Персональное голосование по мажоритарной системе обеспечивает отражение в составе парламента интересов регионов, однако может обернуться недостаточным представительством меньшинства или оппозиционных сил. И наконец, результат применения каждой формулы может быть скорректирован множеством дополнительных инструментов. Таких, например, как избирательный порог, наличие или отсутствие избирательных блоков, существование избирательного залога и других факторов, усиливающих или ослабляющих политическую конкуренцию.

Сочетание разных избирательных инструментов, объективированных в избирательном законодательстве, может использоваться в манипулятивных целях для формирования определенного состава парламента. Взять, к примеру, метод делителей, созданный бельгийским политическим деятелем маркизом П. Г. Империали в 1921 году. В нем ряд целых чисел-делителей начинается не с единицы, как в большинстве других методов, а с двойки. По признанию самого Империали, метод был специально разработан для искажения пропорциональности и предполагает передачу списку-лидеру одного или нескольких мандатов за счет аутсайдеров[416]. При формировании общенационального парламента, состоящего из сотен депутатов, преимущество в несколько мест может и не сыграть существенной роли (хотя бывает по-разному). Но региональные парламенты зачастую состоят всего из двух-трех десятков депутатов, и два дополнительных мандата могут полностью изменить весь расклад сил. Разумеется, эти мандаты не возникают из ниоткуда, а отнимаются из результата других списков кандидатов. Для крупных партий (в первую очередь, для лидирующей) прибавка может составить до 10–15 % (а в некоторых случаях и свыше 20 %); для партий меньшей популярности результат выборов ухудшается в 1,5–2 раза, если вообще не ставится вопрос об их попадании в состав парламента[417]. Таким образом, степень искажения при определенных обстоятельствах может достигать трети распределяемых депутатских мандатов [418].

Что имеется в виду под определенными обстоятельствами? Например, величина избирательного порога (заградительного барьера), который представляет собой установленный законодательством минимальный процент голосов, необходимых партийному списку кандидатов для участия в пропорциональном распределении мандатов[419]. Хотя сам по себе избирательный порог не может быть однозначно отнесен к механизмам снижения представительности парламента. Напротив, его изначальная функция состоит в формировании не только представительного, но и работоспособного парламента, от участия в деятельности которого отстранены совсем небольшие политические группировки. Последние своим присутствием в лучшем случае не навредят, в худшем и более вероятном — могут послужить причиной раздробленности и нестабильности парламента[420]. Это фильтр, пропускающий в парламент только те политические силы, которые действительно значимы для общества.

По изначальной своей задумке, избирательный порог должен разрешать противоречие между справедливостью (в виде представительства максимальной доли избирателей) и целесообразностью (в виде эффективно работающего законодательного органа)[421]. Чрезмерное завышение порога нарушает этот баланс в сторону несправедливости в виде парламента, представляющего интересы меньшей части электората, и нецелесообразности с чрезмерным уменьшением числа фракций и снижением остроты дискуссии. Существенно возрастает доля голосов, которые не учитываются при подведении итогов голосования. При определенном раскладе эта доля может достигать почти абсолютного большинства [422]. Тем самым сводится на нет эффективность волеизъявления граждан как одно из основных преимуществ пропорциональной системы перед мажоритарной (и особенно мажоритарной системы относительного большинства). Завышение избирательного порога может использоваться в качестве средства политической борьбы. При высоком пороге партии-миноритарии лишаются возможности попасть в состав законодательного органа, а их мандаты распределятся между мажоритариями, усиливая их и без того значимые позиции крупных партий.

Но все не так просто. Если метод делителей Империали и избирательный порог по отдельности являются достаточно эффективными, то при применении в связке они взаимно усиливают негативные эффекты друг друга. Расчеты показывают, что, если полностью отменить заградительный барьер при проведении выборов по пропорциональной избирательной системе с использованием метода делителей Империали, искажение результатов выборов кратно усиливается. Государство, казалось бы, устраняет заслон на пути в состав парламента менее популярных объединений. Однако при таком раскладе метод Империали дает еще большее преимущество лидирующему списку кандидатов именно за счет аутсайдеров, которые становятся дополнительным источником перераспределяемых в пользу фаворита голосов. Получается парадоксальная ситуация. Формально отменяя избирательный порог, законодатель с помощью метода Империали создает такие условия распределения мандатов, когда для реального попадания в состав парламента и получения хотя бы одного депутатского мандата требуется получение большего количества голосов избирателей, чем для преодоления заградительного барьера. Разница между отмененным барьером и его фактической величиной может составлять до нескольких процентов в пользу последнего[423].

Еще больший эффект от повышения избирательного порога возрастает при запрете блокирования. При создании избирательного блока несколько партий или иных объединений вместо того, чтобы участвовать в выборах поодиночке, отдельными списками кандидатов, формируют единый список. Распределение мест внутри такого списка решается по соглашению между участниками блока. Блокирование позволяет нескольким небольшим партиям консолидировать своих избирателей для повышения совокупного результата и, при необходимости, для преодоления заградительного барьера. Соответственно, при запрете создания блоков каждый список кандидатов вынужден действовать сам по себе. В этом случае завышение избирательного порога даже на пару процентов становится для них серьезной проблемой. Голоса, поданные за списки, не преодолевшие барьер, пропадают и в результатах выборов не учитываются. Но при этом учитываются косвенно. Так или иначе, по результатам выборов должно быть распределено сто процентов депутатских мандатов, поэтому голоса, не получившие самостоятельного представительства, автоматически распределяются между партиями-победителями пропорционально их результату. В конечном счете это приводит к искажению результатов, когда партия, не набравшая половины голосов избирателей, может получить абсолютное большинство в парламенте.

Таким образом, манипулирование составом депутатского корпуса вполне возможно посредством изменения формулы распределения депутатских мандатов. Приведенные примеры демонстрируют, как с помощью изменения буквально одного-двух положений избирательного закона можно решить судьбу парламентского большинства, не пропустить в парламент какую-либо партию и создать непропорциональное преимущество для другой.

Описанные механизмы, безусловно, не охватывают всех способов воздействия избирательного законодательства на состав будущего парламента. Государство может регулировать систему общественного контроля за выборами, процедуру защиты нарушенных прав, статус избирательных комиссий, организующих и проводящих выборы и подсчитывающих их результаты, доступ граждан к информации о кандидатах и партиях и многие другие аспекты избирательного процесса. Однако рассмотрение этих механизмов позволяет увидеть общемировые тенденции развития избирательного законодательства. Эти тенденции состоят в том, что в целом в мире происходит постепенный отказ от изживших себя цензов активного и пассивного избирательного права. Избирательный процесс в целом выстраивается таким образом, чтобы не допустить неконкурентного преимущества одних участников над другими. Наконец, развитие избирательных формул продолжает идти по пути поиска идеальной модели, максимально учитывающей волеизъявление избирателей и преобразующей его в адекватные состоянию общества результаты выборов. Но, к сожалению, данный подход не является единственным. Так происходит в демократиях. Авторитарные же режимы ищут другие избирательные формулы для своих целей.

Ретроспективный обзор изменений российского законодательства о выборах в целом свидетельствует о том, что курс по реформированию избирательной системы за прошедшие два десятилетия был непродуманным и хаотичным (точнее, ситуативным). Настоящей реформой этот курс назвать нельзя, поскольку любая реформа всегда имеет некие изначально заложенные цели, границы, параметры и принципы. И если цель в отношении места и роли парламента была обозначена четко, то пути ее достижения не только не были просчитаны стратегически, но и вообще складывается ощущение непонимания исполнителями сути и взаимосвязи конституционно-правовых явлений. Похоже, у них просто не было целостного видения процесса. В результате уровень демократии вместе с доверием населения к государству в стране резко снизился. Были искажены конституционные принципы народовластия и политической конкуренции, нанесен ущерб электоральной культуре, культуре демократической дискуссии и законотворческой традиции. Парламентаризм как система фактически рухнул. Или как минимум ему был нанесен настолько серьезный удар, что для восстановления потребуется много времени и сил. Были созданы специальные законодательные условия для несвободных и несправедливых выборов, противоречащих международным избирательным стандартам. Как результат — произошло размывание представительного характера парламента, снижение эффективности и качества законотворчества.