Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Трансформация избирательного законодательства России 2002–2003 годов

Установление моноцентрической системы власти с полностью встроенными в нее представительными и иными выборными органами — непростая задача. Решить ее без искажения конституционных принципов избирательной системы было нельзя, поскольку при проведении свободных и справедливых выборов невозможно сформировать послушные органы. Независимый парламент для вертикальной моноцентрической системы неприемлем, поскольку моноцентризм не предполагает какого-либо дополнительного участия в принятии любых решений. Кроме того, именно выборы обеспечивают естественную сменяемость власти, а это категорически противоречит самой идее моноцентризма. Исходя из поставленной задачи началась планомерная, постепенно нарастающая трансформация избирательного законодательства в направлении построения системы электорального авторитаризма, то есть в обратную сторону от демократии. Ведь «демократия отнюдь не гарантирует гражданам, что они станут жить лучше. Демократия всего лишь позволяет снизить риски того, что в условиях автократии они будут страдать от произвола коррумпированных правителей, нарушающих их права, не имея при этом возможностей для мирной смены власти»[101].

Начиная с 2002 года ни одни выборы в России не проводились по тем же правилам, что и предыдущие. Например, в период с 2002 по 2015 год Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменялся 73 раза. В общей сложности в него было внесено 898 поправок (в среднем 69 изменений в год и от 250 до 300 изменений в течение каждого четырехлетнего избирательного цикла), а объем текста закона вырос с 470 до 760 тысяч знаков. Поправки многократно вносились в одни и те же нормы, отдельные институты бессистемно исключались и возвращались в зависимости от сиюминутной конъюнктуры и политической целесообразности (например, графа «против всех»). В результате избирательные законы перестали быть законами как таковыми и превратились в трудноисполнимые инструкции, активно используемые для манипулирования избирательным процессом.

И это понятно. Перед выборами больше не ставилась задача создания дискуссионной парламентской площадки для достижения консенсуса. Наоборот, любыми способами нужно было сформировать послушный парламент, зависимый от исполнительной власти. Именно поэтому так часто менялось избирательное законодательство. В каждом избирательном цикле оно вынуждено было подстраиваться под ситуацию — под падение рейтингов правящей партии, под крепнущую оппозицию, под появление харизматичных лидеров, под снижение явки, под усиливающийся общественный контроль — подо все что угодно, под любой фактор, который помешал бы достижению поставленных целей.

Через несколько месяцев после парламентского переворота, в июне 2002 года, был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[102] (далее по тексту — Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года). Принятие этого закона было первоочередной задачей, поскольку власть готовилась к очередным парламентским выборам. Текст закона увеличился почти вдвое. «По объему правового регулирования, затронутым сферам общественных отношений, уровню и качеству систематизации ФЗ „Об основных гарантиях" стал претендовать на значение кодекса в избирательном законодательстве»[103]. В результате сложилась ситуация, когда при проведении выборов любого уровня приходилось опираться на нормы, по меньшей мере, сразу двух законов, во многом дублирующих друг друга и содержащих детальное регулирование всех стадий избирательного процесса. Эти законы часто противоречили друг другу, создавали путаницу и усложняли избирательный процесс [104]. Таким образом избирательное законодательство превратилось в трудночитаемый, трудноисполнимый и в значительной степени внутренне противоречивый набор норм, создающих искусственные препятствия в ходе подготовки и проведения выборов.

Вслед за новой редакцией Закона «Об основных гарантиях…» был принят и новый Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[105]. Сохранив внешне основные параметры избирательной системы, этот закон внес существенные коррективы в ее отдельные положения. Так, партийный список теперь требовалось разбить по меньшей мере на семь региональных групп[106]. Был отменен институт выдвижения кандидатов группой избирателей[107], существовавший в российском избирательном законодательстве на протяжении почти десяти лет.

Менее чем за полгода до выборов депутатов Государственной Думы 2003 года в Законы «Об основных гарантиях…» и «О выборах депутатов…» 2002 года вновь был внесен целый пакет поправок. Главной новеллой стал запрет на участие в выборах общественных объединений, не являющихся политическими партиями (даже в составе избирательных блоков)[108]. Так государство искусственно вгоняло общественно-политическую среду в партийные рамки и вело к усилению косвенного контроля государственной бюрократии над депутатским корпусом через контроль над бюрократией партийной.

Новыми правилами также ограничивалось право кандидатов на бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации. Этого времени были лишены общероссийские общественные организации, «имеющие задолженность перед организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий на день официального опубликования решения о назначении выборов».

Еще одна новелла: впервые за десятилетнюю историю была изменена величина заградительного барьера — он был повышен до 7 %. В качестве цели провозглашалась борьба с коррупцией. На практике же достигался иной результат — создавались наиболее благоприятные условия для крупных политических партий[109]. «В демократических странах на такой отметке отсекаются лишь блоки, а не партии. Потенциально это означает, что при средней явке на выборы около 65 % зарегистрированных избирателей до 4 млн граждан, проголосовавших за не преодолевшую барьер партию, вообще будут лишены представительства в парламенте», — так охарактеризовал ситуацию В. Л. Шейнис[110]. Потенциальная возможность таких огромных потерь голосов сводила на нет все предыдущие достижения в сфере обеспечения представительного характера парламента.

Закон «Об основных гарантиях…» ввел норму об участии партийных списков в выборах законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации. Эта норма стала обязательной с 15 июля 2003 года. Первые выборы по новым правилам прошли в 7 регионах вместе с выборами Государственной Думы РФ IV созыва 7 декабря 2003 года. Регионы постепенно приводили свое законодательство в соответствие с новыми нормами. Однако в 2002–2003 годах ни один регион, ранее не использовавший смешанную избирательную систему, так и не перешел на нее в «добровольном порядке».