Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Блокировка референдумов

Для полноты картины мира нужно сказать несколько слов о российском законодательстве о референдумах. Этого инструмента прямой демократии в нашей стране всегда очень боялись. Союзный закон о референдуме был принят чуть ли не последним из всех законов, прямо поименованных в Конституции СССР 1977 года — в декабре 1990 года, на два месяца позже аналогичного закона РСФСР. И референдум по этому закону был проведен всего один (17 марта 1991 года, о сохранении Союза ССР). Российский Закон о референдуме тоже использовался всего дважды: при введении должности президента России и во время референдума 25 апреля 1993 года, получившего народное название «да-да-нет-да». Как мы помним, референдум 12 декабря 1993 года по принятию Конституции проводился не по правилам закона, а по специальной однократной процедуре, предусмотренной для него указом президента. Ни один из проведенных референдумов не прошел без скандала и не отличался чистотой процедур.

После не было проведено ни одного федерального референдума, и это не случайно. Законодательство о референдуме в России сконструировано таким образом, что инициировать и провести его практически невозможно, несмотря на наличие действующего закона. Специалисты уже давно предлагают перенести изучение института референдума из курса конституционного права в курс истории. «Докручивание» правового регулирования этого института до состояния полной невозможности реализации приходится как раз на описываемый нами период трансформации избирательного законодательства. Тем более что рамочный закон для референдума и выборов один — «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Конституционный Суд неоднократно исследовал положения законодательства о референдуме на предмет его соответствия Конституции[131], однако это не привело к исправлению ситуации.

В 2002–2004 годах Госдумой были приняты поправки в законодательство, существенно усложняющие и так непростую организацию референдумов. В частности, был введен мораторий на проведение референдума в последний год перед президентскими и парламентскими выборами. Срок сбора двух миллионов подписей, необходимых для инициации референдума, был сокращен с трех месяцев до 45 дней. Количество инициативных групп численностью в 100 человек увеличили до числа, равного половине субъектов Федерации. Требования к формулировке вопросов, выносимых на референдум, усложнили таким образом, что даже самые изощренные умы, пытавшиеся сформулировать какой-либо вопрос, удовлетворявший им, терпели фиаско.

Тем не менее попытки провести референдум предпринимались неоднократно. Дальше всех зашли коммунисты в 2005 году. Они планировали вынести на голосование 17 вопросов, в основном социально-экономического характера. Однако на их пути грозной стеной встал ЦИК и не допустил всенародного волеизъявления. Основной аргумент чиновников заключался в том, что, согласно закону о референдуме, на него нельзя выносить вопросы, которые могут привести к пересмотру финансовых обязательств государства. Коммунисты пошли в суд. Верховный Суд поддержал позицию ЦИК, и тогда инициаторы несостоявшегося референдума обратились в суд Конституционный. 21 марта 2007 года суд постановил, что Центризбирком допустил расширительное толкование «финансового запрета». Государство можно заставить пересмотреть свои финансовые обязательства посредством референдума, если этот пересмотр не затрагивает действующий бюджет. Суд также обязал парламент уточнить формулировку [132].

Ответ депутатов на это требование был скор и демонстративно-показателен. Уже в апреле 2007 года они разработали и приняли пакет поправок в законодательство, в соответствии с которыми на референдум запрещается выносить любые вопросы, относящиеся к исключительной компетенции органов государственной власти[133]. СМИ цитировали думскую дискуссию: «Это же просто абсурдно, чтобы вопросы, находящиеся в ведомстве правительства и депутатов Госдумы, решались на референдуме. Люди не должны решать на референдуме насущные вопросы, тем более финансовые» [134]. Таким образом референдумы в России по инициативе граждан были заблокированы полностью. Причем не только федеральные, но и региональные. Всенародное голосование стало проводиться исключительно по инициативе сверху в целях легитимации изменений федеративного устройства или административно-территориального деления.

Итог таков: только за период с 1 января 2016 года по 30 июня 2021 года (то есть за 5,5 года) в избирательные комиссии субъектов Федерации было подано 268 ходатайств о регистрации инициативных групп по проведению региональных референдумов. В 2016 году было подано 59 ходатайств, в 2017 году — 61 ходатайство, в 2018 году — 48 ходатайств, в 2019 году — 51 ходатайство, в 2020 — 29 ходатайств, в первом полугодии 2021 года — 20 ходатайств (данные представлены на основе анализа постановлений избирательных комиссий субъектов Российской Федерации). Инициативные группы получали отказы в регистрации на двух стадиях. Сначала на стадии проверки ходатайства и приложенных к нему документов требования законодательства, потом — на стадии проверки содержания вопроса. На первой стадии за период с 1 января 2016 года по 30 июня 2021 года инициативные группы получили отказ по 153 ходатайствам, на второй стадии — по 111. И лишь по трем ходатайствам инициативные группы были зарегистрированы. В итоге по результатам проверки собранных подписей был проведен только один референдум в Волгоградской области — по вопросу о переходе из второй в третью часовую зону[135].