Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Трансформация избирательного законодательства 2020–2021 годов

Два важнейших голосования прошли за два года, в период, когда российскому политическому режиму пришлось окончательно сбросить имитационные демократические покровы и перейти к состоянию диктатуры: Общероссийское голосование по поправкам в Конституцию и выборы Государственной Думы. Оба с точки зрения достижения результата — невероятно важные для удержания власти в новых условиях и новыми методами. Оба — в условиях карантинных ограничений и последовательного снижения рейтингов власти. Оба ни в коем случае нельзя было проиграть. Хронологически голосование по поправкам стало первым, и это оказалось крайне удобно для следующих за ним думских выборов, поскольку правовая основа общероссийского голосования была более чем льготной, а значит, позволяла без особых проблем вводить и апробировать новые правила. Проведение голосования устанавливалось Законом «О поправке к Конституции»[241], который приняли в марте 2020 года и согласно которому порядок и процедуру голосования полностью отдали «на откуп» ЦИК. В отличие от выборов, где основные изменения необходимо оформлять законом, то была воля-вольная.

Основных изменений избирательного законодательства, часть из которых была перенесена в закон из документов ЦИК, можно насчитать восемь.

1. Дистанционное электронное голосование (ДЭГ) и иные новые способы голосования. Изначально эксперимент по проведению ДЭГ — исключительно московский, инициированный Общественной палатой Москвы и апробированный на выборах Московской городской Думы в 2019 году. Дистанционное голосование предполагалось провести в трех одномандатных округах с использованием портала государственных услуг города Москвы и специально разработанного программного обеспечения на основе технологии блокчейн. Правовой основой электронного голосования стал федеральный закон, который, впрочем, не содержал в себе достаточного объема регулирования, описывая лишь общие контуры эксперимента, и оставлял детальное регулирование региональному законодателю [242]. Программное обеспечение для проведения голосования разрабатывалось в чрезвычайной спешке. Это привело к тому, что ко дню голосования система не была должным образом подготовлена и проверена. В ходе всех тестовых запусков системы возникали критические ошибки, что повторилось и в день голосования, когда система была недоступна в течение нескольких часов, что привело к неоднозначности результатов по одному из округов и к громкому скандалу. Экс-кандидат в Мосгордуму Роман Юнеман пожаловался в Конституционный Суд РФ на правила дистанционного электронного голосования (ДЭГ), действовавшие в Москве во время выборов 2019 года[243].

Сама по себе идея дистанционного электронного голосования, безусловно, является перспективной и важной, однако предложенный способ ее реализации не обеспечивает защиты прав всех участников выборов: нет гарантированных способов контроля, что голосование осуществляет лично избиратель без какого-либо принуждения; как сохраняется тайна голосования; как обеспечивается точность учета поданного голоса; обеспечена ли невозможность его фальсификации? В целом предложенная процедура является не вполне прозрачной и контролируемой со стороны наблюдателей. Более того, учитывая сложность программного обеспечения, организацией и проведением выборов на электронных участках фактически занималось одно из подразделений мэрии Москвы, а значит, имелись основания предполагать вмешательство в процесс органов исполнительной власти, что категорически противоречит требованиям избирательного законодательства [244]. Однако, несмотря на все критические замечания к системе дистанционного голосования, после московских выборов эксперимент было предложено продолжить и распространить на несколько регионов.

Во время всероссийского голосования по поправкам в Конституцию ДЭГ проводилось в Москве и Нижегородской области; количество поданных электронно голосов составило 964 тысячи (около 15 % зарегистрированных избирателей) и 129 тысяч (около 5 % зарегистрированных избирателей) соответственно. В Москве электронное голосование, заметно увеличив общую явку, лишь немного увеличило результат «Да» на нефальсифицированных участках, снизив при этом полный официальный результат, а в Нижнем Новгороде оказало незначительное влияние на явку и снизило итоговый результат в условиях традиционных массовых фальсификаций при обычном голосовании «на бумаге».

На парламентских выборах 2021 года все проблемы и недоработки ДЭГ проявились в полную силу, фактически полностью изменив результаты голосования по одномандатным округам в Москве, что надолго кардинально подорвало доверие к системе вплоть до появления жесткого требования ее полной отмены.

2. Возможность отсрочки голосования. Первым важным изменением стало предоставление избирательным комиссиям права откладывать голосование под предлогом (в случае) введения на территории проведения выборов режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации[245]. Новые правила, вполне очевидно, были приняты «по мотивам» пандемии, в комплекте с большим блоком поправок в законодательство о защите населения от чрезвычайных ситуаций. Казалось бы, изменения вполне оправданные: как проводить выборы в условиях эпидемии? Впрочем, поправки в Конституцию уже проголосовали…

Репетиция отсрочки голосования прошла в 2020 году. Изначально, когда Владимир Путин выступил с инициативой внесения поправок в Конституцию, голосование было запланировано на 22 апреля. Но премьер-министр Михаил Мишустин и мэр Москвы Сергей Собянин смогли убедить президента перенести его на более поздний срок. В конце апреля ожидался пик заболеваемости. В итоге 25 марта Путин обратился к нации и отложил дату голосования. Однако он не стал ждать полного окончания пандемии и I июня издал указ, которым назначил голосование на I июля. В тот же день глава ЦИК Элла Памфилова сообщила, что голосовать «будет даже более безопасно, чем принимать участие в других, уже разрешенных мероприятиях» — и даже безопаснее, «чем сходить в магазин».

До внесения поправки о возможности отложить голосование можно было отложить только само проведение выборов, да и то при условии введения режима чрезвычайного положения, а не режима чрезвычайной ситуации. Процедура введения режима ЧП регламентирована одноименным законом: издается указ Президента РФ, утверждаемый Советом Федерации РФ, а общий срок введения режима жестко ограничен 30 днями для всей страны и 60 днями для отдельных местностей[246]. В отличие от режима ЧП, действие режима повышенной готовности не ограничено предельным сроком (в большинстве регионов такой режим действует уже более года), а акт о его введении принимается главой субъекта Федерации без какого бы то ни было формального подтверждения законодательным собранием.

Поправка разрешает региональным избиркомам и ЦИК по своему усмотрению откладывать голосование на выборах любого уровня, в том числе федеральном, на основании актов губернаторов о введении режима повышенной готовности. Наличие такого акта — единственное конкретное условие для отложения. Все остальное находится в плоскости свободы усмотрения избиркомов. Туда же, кстати говоря, отнесено и решение вопроса об изменении сроков избирательной кампании, вызванном отложением, — никакими требованиями избирком здесь не связан.

3. Новые способы голосования. Многодневное голосование. Во-первых, изменения коснулись и порядка голосования. Так, на 2020 год был продлен эксперимент по голосованию на цифровых избирательных участках в Москве [247]. Упрощенно говоря, такое изменение позволяет жителю региона, в котором проводятся «довыборы» депутатов Госдумы РФ или региональные выборы, проголосовать, находясь в Москве. Для избирателей, переехавших в столицу, но сохранивших регистрацию по месту жительства в другом регионе, это действительно дает возможность принять участие в выборах.

В мае 2020 года был принят закон, расширяющий возможности проголосовать досрочно или вне помещения для голосования. Стоит напомнить, что досрочное голосование многими экспертами оценивается как несущее повышенный риск нарушений и фальсификаций. Не раз звучали предложения полностью от него отказаться в пользу «надомного» голосования и возможности смены избирательного участка через сервис «Мобильный избиратель». О больших фальсификационных рисках досрочного голосования говорила сама Председатель ЦИК Элла Памфилова[248]. Теперь появилась возможность организации досрочного голосования при использовании открепительных удостоверений — ранее допускалось либо одно, либо другое. Во-вторых, введено досрочное голосование в местах, где отсутствуют помещения для голосования и затруднено транспортное сообщение. В-третьих, стало возможным проведение голосования как в основной день, так и досрочно, на придомовых территориях и в иных пригодных для этого местах. Список оснований для «надомного» голосования, ранее включавший в себя только болезнь и инвалидность, теперь стал открытым. Наконец, на выборах всех уровней появилась опция проведения дистанционного электронного либо почтового голосования [249]. Часть из этих новелл была позаимствована из процедуры проведения Общероссийского голосования по одобрению изменений в Конституцию, однако даже там вариативность способов и форм голосования была меньше.

Спустя два месяца, в июле 2021 года, законодатель предоставил избирательным комиссиям, организующим выборы, право принимать решение о проведении многодневного голосования[250]. Как мы понимаем, многодневное голосование (по-народному, «голосование на пеньках») перекочевало в избирательное законодательство тоже из общероссийского голосования по поправкам, которое по решению ЦИК длилось целых семь дней. Результат эксперимента был признан удачным и рекомендован к дальнейшему внедрению. Речь идет именно об «основном» голосовании, а не о досрочном. Теперь в случае необходимости можно «добирать» голоса в любой форме и любым способом: например, в проведении многодневного голосования на придомовой территории, в цеху, на работе, то есть где угодно и когда удобно. «Многодневное голосование привело к существенному снижению защиты прав граждан на свободное волеизъявление, — утверждает член совета движения «Голос» (признано иностранным агентом) Станислав Андрейчук. — Во-первых, оно очень плохо контролируется. Еще полгода назад председатель ЦИК Памфилова публично заявляла, что надомное и досрочное голосование создают массу возможностей для принуждения и фальсификаций, а теперь ЦИК сам распахнул двери для этого».

Все названные поправки предоставили избиркомам почти неограниченные полномочия по определению порядка голосования: его можно растягивать на несколько дней, проводить не только в помещении, но также и на улице, предварять досрочным голосованием в том или ином формате. Такая широта усмотрения явно чрезмерна — слишком много переменных поставлено в зависимость от воли избиркома, а не от положений закона. На практике это также привело к существенному усложнению условий для наблюдения: обеспечить эффективный общественный контроль одновременно в нескольких местах, да еще и в течение нескольких дней без использования административного ресурса попросту невозможно.