Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Соотношение количества и качества законов

Получается, что парламент работает со скоростью пулемета. Но в этом ли состоит эффективность его деятельности? Можно ли вообще количественно оценивать работу законодательного органа? Думается, что нет. Множественность и нестабильность правового регулирования не просто вредны — они чрезвычайно опасны для государства.

Общеизвестно, что в правотворчестве следует исходить из принципа регулирования только тех вопросов, которые граждане и организации не могут решить самостоятельно и которые затрагивают их общие интересы. Неоправданное множественное правовое регулирование не только ведет к ограничению свободы личности, но и вызывает инфляцию законодательства, способную вообще парализовать право как социальный регулятор. Равно как и стабильность правового регулирования достигается лишь при максимальной продуманности и обоснованности закона. Поспешный и поверхностный подход, неадекватное отражение действительности приводят к многочисленным поправкам и исправлениям в законодательстве. Сиюминутное правовое регулирование и практика «латания дыр» тоже не повышают качества законодательства.

Но такой подход доступен лишь высокопрофессиональному и ответственному парламенту. Парламенты-симулякры не способны на самостоятельную аналитическую деятельность. Они либо штампуют в режиме одобрения спущенные сверху законопроекты, либо действуют импульсивно, принимая законы и поправки к ним ad hoc (по случаю), не заботясь о системных связях и адекватности этих поправок.

Кроме того, принятый наспех, не прошедший общественной экспертизы и не обсужденный должным образом в парламенте законопроект, как правило, содержит пробелы и дефекты. Эти недостатки нужно будет восполнять в подзаконных актах, принимать для исполнителей множество дополнительных разъяснений и инструкций. Не говоря уж о том, что придется долго и трудно корректировать ситуацию исправлением ошибок в ходе правоприменительной практики. В итоге — неразбериха в законодательстве, снижение исполнительской дисциплины, перегруженность и разрастание ведомств и органов контроля. Дорого, неудобно, трудноисполнимо и, главное, крайне неэффективно.

Все эти выводы в значительной мере априори применимы ко многим законам, принятым российским парламентом второго типа (в рамках общей характеристики второго портрета парламента). Мы вынуждены констатировать, что вместе с изменением внешнего и внутреннего обликов парламента в России кардинально снизилось качество законов. И это закономерно. Как ни странно, по сути, именно в условиях государств с авторитарным политическим режимом и сформировалась современная концепция позитивного права, а значит, и признаки позитивного права приспособлены именно для государств с авторитарным политическим режимом. Во многом это связано с исторической традицией, поскольку в период зарождения позитивного права (в современном его понимании) попросту не было альтернатив авторитарному политическому режиму, различия состояли только в принадлежности государства к той или иной разновидности авторитаризма. Этим же можно объяснить и ограниченность требований к праву, отсутствие ряда признаков, которые могли бы возникнуть в условиях государств с иными политическими режимами[368].

Принятые наспех, без должного обсуждения и вне разумной процедуры законы очень быстро обнаружили свои изъяны. Например, так называемый «Закон о шлепках» — о декриминализации побоев, недостатки которого Дума долго и с трудом пытается исправлять. В целях исполнения Постановления Конституционного Суда РФ о признании ст. 116.1 УК РФ о повторных побоях частично неконституционной в Госдуму внесен еще один законопроект. Теперь предлагается в уголовном порядке наказывать за повторные побои не только тех, кто был ранее наказан в административном порядке, но и тех, кто имеет судимость за преступления, совершенные с применением насилия. Вообще этот проект изначально был другим и включал не только судимых за преступления с применением насилия, но и судимых за преступления с угрозой применения насилия. И это было правильно. В новой редакции норма, закрывая один пробел в законе, создает другой. Исходя из текста законопроекта человек, судимый за изнасилование или разбой с угрозой применения насилия, не будет подпадать под действие новой версии ст. I 16.I УК РФ, в отличие от человека, который был судим за аналогичные преступления, но с применением насилия. И это не первая и точно не последняя попытка законодателя «наладить» декриминализацию. А все почему? Потому что изначально декриминализация в том виде, в каком она была сделана, была большой и поспешной юридической ошибкой, а оживить труп, увы, нельзя, даже юридический. То есть сначала сами себя загоняем в угол, а потом пытаемся найти путь, как себя из этого угла вытащить.

Аналогичная ситуация создалась и с множеством других законов, принятых в порядке «пулеметной очереди». К той же плеяде относится и Закон об НКО и физлицах-иноагентах, в котором не оказалось механизма изменения полученного статуса; Закон о нежелательных организациях с таким же пороком, имеющий неконституционную обратную силу и запрещающий участвовать в выборах лицам, которые были причастны к деятельности организаций, «признанных впоследствии экстремистскими»; Закон о просветительской деятельности, для реализации которого ответственное министерство не может изобрести сколько-нибудь адекватного подзаконного акта, чтобы не нанести ущерба образованию, и многие другие. Данный список может быть продолжен, но это уже предмет другого исследования.

Самым же тяжелым дефектом (иногда думается, что умышленным) стала правовая неопределенность ряда правовых дефиниций, позволяющая правоприменительным и иным государственным органам произвольно истолковывать их в соответствии с политической целесообразностью или своим собственным видением. Содержание принципа «правовой определенности» неоднократно раскрыто Европейским Судом по правам человека в результате толкования положений п. I ст. 6 Конвенции и Конституционным Судом России. Требование правовой определенности образует «один из основополагающих аспектов принципа верховенства права», является его необходимым следствием и условием реализации. Так, в решении по делу «Маркс против Бельгии» от 13 июня 1979 года Европейский Суд по правам человека подчеркнул, что принцип правовой определенности «неотъемлемо присущ праву Конвенции» (п. 58). Правовая определенность необходима для того, чтобы участники соответствующих отношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения, быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав и обязанностей. И наоборот, «правовая неопределенность» рассматривается как возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведущая к произволу, а значит, к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Критерии правовой определенности очень четко сформулированы в пунктах 44–48 доклада Венецианской комиссии «О верховенстве права»[369]. Математики оперируют формулами, а юристы — определениями. Собственно, принцип правовой определенности — это требование к юридическим формулировкам.

Но, похоже, российские депутаты никогда о таком не слышали, а если и слышали, то только краем уха. Учитывая, что подавляющее большинство законопроектов вносится в Думу иными государственными органами, им тоже невдомек, что выполнение требования правовой определенности является принятым на себя обязательством Российского государства. В результате мы имеем то, что имеем. Например, определение политической деятельности в статье 2.1 «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации», позволяющей при определенных обстоятельствах признавать физических лиц иностранными агентами[370].

Вот это определение: «Политической деятельностью признается деятельность в сфере государственного строительства, защиты основ конституционного строя Российской Федерации, федеративного устройства Российской Федерации, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны страны, внешней политики, социально-экономического и национального развития Российской Федерации, развития политической системы, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина в целях оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование государственных органов, органов местного самоуправления, на их решения и действия». То есть получается, что, создавая эту книгу, авторы занимаются политической деятельностью? Ученые, анализирующие деятельность государственных органов, — это политики? Организации, ведущие наблюдение за выборами и публикующие сводку нарушений, — тоже политики? Такая вот правовая неопределенность.

Еще один пример — определение экстремистской деятельности. 20 июня 2012 года Венецианская комиссия обнародовала «Мнение» о Законе № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (Opinion on the Federal Law on Combating Extremist Activity of the Russian Federation // European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission). 2012. 20 June). Документ принят на 91-м пленарном заседании комиссии 15–16 июня 2012 года [371]. В документе отмечается, что формулировки Закона «О противодействии экстремистской деятельности» слишком неясны и расплывчаты, особенно в части основных понятий — таких как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация» и «экстремистские материалы», и дают слишком широкий простор для интерпретаций и правоприменения, что приводит к произволу властей. В итоге Венецианская комиссия резюмирует, что произвольное применение закона о противодействии экстремизму открывает возможность для введения жестких ограничений фундаментальных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции по правам человека (в частности, ст. 6, 9, юи и), и нарушает принципы законности, необходимости и пропорциональности. Комиссия требует от России привести законодательство в соответствие с Европейской конвенцией по правам человека, предложив помощь и содействие в этой работе. Но, как видим, последствия отсутствуют, а закон продолжает применяться произвольно.