Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Общая характеристика административно-ресурсной избирательной системы

Под электоральным полем мы понимаем не только нормативно установленные рамки выборов, но все условия и состояния избирательного процесса. Когда авторитарные режимы переходят в стадию обороны (удержания власти) и консолидируются, законодательных правил игры может оказаться недостаточно. Реальные рейтинги власти падают, оппозиционные настроения нарастают. Более того, выборы — это такой катализатор креатива, когда на любую государственную уловку, ограничивающую конкурентную среду, изыскиваются легальные способы ее обхода. И это понятно, поскольку жизнь первична по отношению к праву, она богаче и разнообразнее правового регулирования. Как бы ни старались авторитарные или тоталитарные правители устроить окружающую среду по принципу «разрешено только то, что разрешено», такое не удавалось никому и никогда. Именно из этой истины вырос известный советский мем «строгость советских законов компенсируется необязательностью их исполнения». Поэтому, как бы ни хитрило государство, создавая наиболее благоприятные правовые условия для реализации своих электоральных замыслов, этого всегда не хватало, а следовательно, приходилось изобретать дополнительные способы достижения задуманного.

В этих целях действие законодательных поправок было многократно усилено целым набором внеконституционных административных практик, возможность существования которых зачастую была заложена в содержании нормативных правовых актов. В итоге избирательная система России, функционирующая в рамках специально сконструированного под несвободные и несправедливые выборы избирательного права, получила название административно-ресурсной. На самом деле, если давать им точное определение, все российские административные практики в совокупности являются политически-коррупционными (раньше все это описывалось как «грязные» технологии выборов[429]). В зависимости от конкретных задач в рамках общей цели устранения политической конкуренции специалисты Transparensy International — Russia провели их политологическо-правовую классификацию [430], в соответствии с которой были выделены:

регуляторный ресурс, предполагающий использование властных полномочий по принятию управленческих решений, которые прямо или косвенно направлены на продвижение конкретных политических интересов (например: использование полномочий по антимонопольному регулированию в целях предотвращения слияния компаний в интересах предпринимателя, финансирующего оппозиционную партию; злоупотребление полномочиями избирательной комиссии в целях отказа в регистрации неугодному кандидату; влияние на формирование состава избирательных комиссий различного уровня и т. д.). Иными словами, искусственное создание неблагоприятных или, наоборот, преференциальных бюрократических условий для интересантов, вовлеченных в политическую конкуренцию. Это может быть практически что угодно: усиленный (ослабленный) финансовый контроль за избирательными счетами со стороны государственных банков; налоговые проверки; контроль (отсутствие такового) информационного поля (СМИ, соцсети); реагирование (нереаги-рование) на жалобы со стороны участников избирательного процесса; выдача справок, копий, документов и пр. — то есть все то, до чего государство может так или иначе «дотянуться» в ходе реализации избыточных правил и процедур, установленных для избирательного процесса;

институциональный ресурс, предполагающий использование труда подчиненных, то есть лиц, находящихся в служебной зависимости, для поддержки политических целей, которые разделяет руководство, — привлечение государственных служащих к избирательным мероприятиям для сбора подписей, работы в штабах кандидатов и партий, разработки предвыборных документов, проведения предвыборных исследований, подготовки и распространения агитационных материалов; использование помещений органов власти, государственных и муниципальных предприятий и учреждений для размещения штабов кандидатов и партий, проведения встреч с избирателями, проведения предвыборных мероприятий, хранения агитационных и иных предвыборных материалов (в случаях, когда в доступе к этим ресурсам отказывается альтернативным кандидатам и партиям); использование инфраструктуры офисов органов власти и государственных и муниципальных предприятий и учреждений (телефонные линии, офисные материалы и оборудование, доступ в Интернет, использование компьютерной техники, использование специализированных баз данных);

медийный (информационный) ресурс — использование зависимых средств массовой информации в целях односторонней агитации в пользу проправительственных политических сил (например: прямая или косвенная цензура новостей о ходе избирательной кампании; отказ в предоставлении равного эфирного времени или печатной площади; неравное распределение информации за рамками официально выделенного для агитации эфирного времени или печатной площади);

финансовый ресурс как разновидность административного ресурса, который предполагает использование для предвыборных целей доминирующих политических сил, бюджетных средств, средств госкомпаний и публичных внебюджетных фондов и средств частных предпринимателей, зависимых от регуляторного ресурса. В период открытия и первичного наполнения избирательных счетов кандидатов и избирательных объединений наблюдатели, например, многократно фиксировали присутствие в уполномоченных банках (имеющих право открывать и обслуживать избирательные счета) организованных групп в основном пожилых избирателей, вносивших на определенные счета одинаковые суммы «пожертвований от частных лиц» наличными, которые им раздавал старший по группе;

силовой и правоохранительный ресурс — возможность использования правоохранительных и иных силовых органов, наделенных полномочиями по принуждению. Одним из самых ярких примеров такого использования являются события во время разрешения судебного спора о снятии с предвыборной дистанции сильного кандидата на выборах главы Ингушетии весной 2002 года. Тогда при рассмотрении этого спора в Верховном суде республики непрошитое и непронумерованное дело было безосновательно и незаконно изъято вооруженными людьми из совещательной комнаты судьи и переправлено на самолете в Верховный Суд России, который буквально на следующий день приступил к его рассмотрению и вынес нужное власти решение[431]. За прошедшие 20 лет все мы многократно наблюдали использование силового ресурса в избирательном процессе. Это могут быть официальные предупреждения прокуратуры, возбуждение уголовных дел, организация следственных действий по месту жительства кандидатов и в избирательных штабах, изъятие оргтехники, нападение на избирательные штабы с целью уничтожения подписных листов, организация следственных проверок по заведомо недобросовестным жалобам и многое другое. Особой формой использования силового ресурса является невмешательство в предотвращение нарушений избирательного законодательства, организованное с помощью институционального или принудительного ресурса;

судебный ресурс — особо опасный административный ресурс в ситуации зависимой от исполнительной власти судебной системы, позволяющий легализовать любые правоохранительные, силовые и управленческие практики авторитарных режимов.

О. В. Михайлова выделяет еще и принудительный ресурс, который, в отличие от силового, характеризуется обеспечением массовости явки, а также намеренным искажением результатов голосования[432]. Речь идет о централизованной доставке зависимого электората к местам голосования (иногда вкупе с организацией «каруселей» — многократного голосования одних и тех же избирателей на разных избирательных участках с внесением их данных в дополнительные списки избирателей). Нередки случаи организованного и подконтрольного голосования военнослужащих, в том числе двойного, когда в воинской части имеется «свой» избирательный участок, а потом по требованию командования отпущенные в увольнение военнослужащие голосуют еще и на «гражданских» участках. Наблюдатели постоянно сталкиваются с жалобами на требования руководителей присылать им фотографии с отметкой в избирательном бюллетене. Много жалоб на принуждение к досрочному голосованию и на давление со стороны избирательных комиссий во время выездного голосования на дому. В последние годы в связи с организацией многодневного голосования и возможностью голосования «на пеньках» распространяется практика голосования на рабочих местах под контролем администрации. Внедрение ДЭГ (дистанционного электронного голосования) немедленно повлекло за собой использование принудительного ресурса и на этом направлении, которое в условиях недостатков системы может оказаться чрезвычайно перспективным для достижения государством авторитарных целей. Эффективное применение принудительного ресурса возможно только при условии отсутствия ответственности за такие действия (вспомним, как была упразднена статья о видах нарушений избирательного законодательства из Закона «Об общих принципах…»).

Но все же всегда в качестве главного и самостоятельного вида административного ресурса отдельно и в первую очередь выделяется законодательный (нормотворческий) ресурс, поскольку он связан с использованием доминирующими политическими силами своих возможностей по участию в законодательном процессе с целью принятия законов, способствующих продвижению их политических интересов. Под законодательным ресурсом понимается формирование в ходе выборов особого, зависимого от исполнительной власти состава парламента (политический уровень административного ресурса), который уже на техническом уровне будет легитимизировать цели и задачи власти. В демократической модели власти термин «злоупотребления полномочиями» обычно не применяется по отношению к законодательной деятельности. Однако практика авторитарных режимов свидетельствует о том, что законотворчество, осуществляемое искусственно созданными и зависимыми от исполнительной власти законодательными органами, является именно таким административным ресурсом для реализации заранее определенных целей и задач. Вспомните эпиграф к этой книге: «Для того, чтобы избираться, надо иметь власть, а для того, чтобы иметь власть, надо избираться». Легальное создание псевдоправовой основы для политического доминирования, очевидно, должно рассматриваться как его неотъемлемая часть, и притом ведущая.

Формирование персонального состава парламента под заранее определенные цели — это тоже вид политической коррупции. Нарушение в виде злоупотребления, допущенное должностными лицами на политическом уровне, в любом случае влечет за собой «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства». Особенно если имеет место принятие законов, препятствующих развитию политической конкуренции[433]. Потому что политические решения должны быть исключительно результатом свободной политической конкуренции [434].