Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Портрет первый. 1993–2002 годы

В 1993 году в России была введена новая, совершенно непривычная, по сравнению со старой советской одномандатной, мажоритарной системой абсолютного большинства, смешанная, несвязанная избирательная система, сочетающая мажоритарную систему относительного большинства и пропорциональную с закрытыми списками. И хотя за первые шесть лет основные избирательные законы претерпели несколько редакций и подверглись многочисленным уточнениям, речь шла не столько об изменении ее содержания, сколько об адаптации к реалиям. Несмотря на взрывной общественный интерес к мощному арсеналу накопленных мировой практикой избирательных технологий, вплоть до 2002 года выборы в России были вполне конкурентными, свободными и более или менее справедливыми.

Портрет парламента, образованного в результате таких выборов, вполне соответствовал электоральной ситуации. Первые два с половиной созыва Государственной Думы были очень активными и продуктивными, деятельность палаты вызывала живой интерес избирателей. Это был спорящий коалиционный парламент, в котором ни у одной из фракций не было большинства и потому всегда шла жесткая полемика. Но при этом депутаты умели договариваться. Мы давали довольно подробную характеристику этого парламента при описании парламентского переворота[351]. При крайне малом числе депутатов вне фракций (около 2–3%) точную расстановку сил «слева направо» определить было достаточно трудно, поскольку блокирование депутатских групп по различным вопросам повестки происходило ситуативно [352]. Большинство вопросов повестки вызывали оживленную дискуссию, результатом которой было формирование краткосрочных блоков между различными депутатскими образованиями. Дума работала в режиме конструктивного взаимодействия с Советом Федерации, который в переходный период тоже был выборным, активным и в полной мере выполнял свое предназначение по проверке законов на соответствие интересам субъектов.

Думе созыва (1993-1995) пришлось непросто. Перед переходным парламентом стояли сверхсложные задачи. Он не только должен был определить свое истинное место в системе разделения властей и взаимодействия с президентом, который был выведен Конституцией за пределы этой системы. Раскол СССР, образование Российской Федерации как независимого государства, принятие новой Конституции требовали изменений всей основной государственной нормативно-правовой базы. Поэтому парламент должен был в кратчайшие сроки (за неполных два года) принять целый ряд сложных переходных законов, без которых дальнейшее функционирование государственной власти в России было бы невозможно.

Дума I созыва запомнилась перманентным конфликтом с Президентом. Несколько раз она поднимала вопрос о недоверии правительству; фракция КПРФ предпринимала попытку организовать процедуру импичмента Бориса Ельцина и принять поправки в Конституцию, наделявшие парламент правом утверждать силовых министров и выносить решения о недоверии отдельным членам правительства.

Среди громких решений парламента 1 созыва — амнистия участников «путча» августа 1991-го и защитников Верховного Совета 1993 года, а также вынесение недоверия правительству в июле 1995 года.

За два года депутаты приняли 461 закон, 310 вступили в силу. Среди них — все избирательные законы, законы «Об арбитражных судах» и «О Конституционном Суде», «О референдуме», первая часть Гражданского кодекса, а также Семейный и Арбитражный процессуальный кодексы. В целом это практически нереальный по сложности объем работы для парламента, который только-только формулировал и осваивал на практике свои внутренние правила, в том числе основы нового законотворческого процесса. А еще за два года работы ему трижды пришлось принимать бюджет: на 1994, 1995 и 1996 годы. И с этой сложной задачей Дума справилась, несмотря на фракционные разногласия.

Дума II созыва (1996–1999). В этом созыве левая оппозиция в лице коммунистов и аграриев с учетом одномандатников контролировала почти 50 % голосов и всей своей мощью мешала инициативам Кремля и правительства. Депутаты попытались повторно начать процедуру импичмента Бориса Ельцина, но потерпели поражение.

Обострились отношения Думы и президента во время голосования по кандидатуре главы правительства — депутаты несколько раз срывали эти выборы и отклоняли предложенные главой государства кандидатуры Виктора Черномырдина и Сергея Кириенко. Острой была ситуация весной и осенью 1998 года, когда Дума после третьего голосования, да и то только под угрозой роспуска и досрочных выборов, утвердила Кириенко на должность главы правительства. В итоге по причине ряда правительственных кризисов депутаты второго созыва голосовали по кандидатуре главы правительства десять раз: летом 1996-го, три раза в апреле 1998-го, три раза в сентябре-августе 1998-го, в мае и в августе 1999 года.

Несмотря на жесткое противостояние с президентом и с исполнительной властью, Думе удалось разработать и принять сложнейшие законы, основанные на новых конституционных принципах и ценностях: Уголовный, Уголовно-исполнительный, Бюджетный кодексы, первую часть Налогового кодекса, вторую часть Гражданского кодекса, Лесной, Воздушный, Градостроительный кодексы, а также Кодекс торгового мореплавания. Для несведущих поясняем, что кодексы — это высший пилотаж законотворчества, самая трудоемкая и кропотливая нормотворческая работа, в которой большой по объему документ верстается в единой логической системе, включает в себя нормы как общего, так и специального характера и унифицирует огромное количество дефиниций. Учитывая, что Конституция 1993 года установила кардинально отличные от советской традиции цели, задачи и принципы правового регулирования, такая работа была особенно сложной. Да, конечно, что-то все же «переехало» в новые кодексы из старых. Очищение не происходит одномоментно. Но в целом это было совершенно иное и очень современное законодательство, разработанное и выстраданное учеными и практиками. Особенно это касается гражданского законодательства, развиваться которому в советское время не давало отсутствие в конституциях права частной собственности и свободы предпринимательства. Фактически после 70-летнего перерыва в частном праве все выстраивалось и восстанавливалось заново, благо многовековой опыт и знания в этой области не были утрачены.

Правда, под самый конец срока своих полномочий, после нескольких неудачных попыток, в ноябре 1999 года коммунисты сумели проголосовать Федеральный конституционный закон «О государственном гимне России», сменив утвержденную указом президента Ельцина «Патриотическую песнь» Михаила Глинки на мелодию советского гимна композитора Александра Александрова.

Всего за время работы II созыва было принято почти 1,1 тысячи федеральных законов, из которых почти 750 вступили в силу.

Дума III созыва (1999–2003). Это последний созыв, когда хотя бы в течение первой половины срока своих полномочий все представленные в Думе политические силы были вынуждены считаться с мнением оппонентов и искать союзников для принятия решений, потому что ни одна из фракций не имела большинства.

Формально выборы 1999 года выиграла КПРФ, но сразу после нее с небольшим отставанием шел блок «Единство». В 2001 году движение «Единство» поглотило партию «Отечество — вся Россия» и в декабре 2001 года реорганизовалось в партию «Единая Россия». В результате в Думе сформировалась новая коалиция большинства в составе фракций «Единство», ОВР, депутатских групп «Регионы России» и «Народный депутат».

В конце марта 2002 года в Думе состоялось закрытое совещание о пересмотре пакетного соглашения двухлетней давности, на основе которого в январе 2000 года в палате были распределены места спикера, вице-спикеров и председателей 28 комитетов. «Заговорщиков» оказалось практически 3/4 Думы. На совещание не позвали лишь коммунистов, их друзей аграриев и ЛДПР. По раскладу мандатов 2000 года коммунисты вместе с аграриями имели 12 руководящих должностей в Думе — спикер, вице-спикер, девять председателей комитетов и руководитель аппарата. Новое большинство решило, что при изменении расклада количество этих должностей сокращается до пяти. Зюганов заявил, что в такой ситуации все коммунисты и аграрии подадут заявление об уходе с руководящих постов. Однако трое (спикер и два председателя комитетов) отказались уходить со своих постов.

В итоге 2 апреля Дума (четверка центристов, СПС и «Яблоко») вынесла решение о том, что коммунисты останутся всего с двумя самыми «неактуальными» комитетами: по общественным организациям и религиозным объединениям и по культуре и туризму. И хотя по количеству мандатов КПРФ могла претендовать на пять позиций, думское большинство сочло, что три ведущих поста — спикера, вице-спикера и главы аппарата — могут считаться за три комитета.

Коммунист Геннадий Селезнев остался на посту спикера Госдумы, но фракция КПРФ заплатила за это очень высокую цену. В завершение всего состоялся пленум ЦК КПРФ, на котором коммунисты подвели итоги апрельского передела пакетного соглашения в Думе. Геннадия Селезнева и двух председателей комитетов — Светлану Горячеву и Николая Губенко — пленум исключил из партии «за нарушение устава», выразившееся в отказе уйти со своих думских постов. Так коммунисты не только потеряли ведущие комитеты, и в первую очередь комитет по государственному строительству и конституционному законодательству, но и избавились сразу от трех весьма ценных членов партии, что, несомненно, нанесло серьезный удар по ее влиянию в Госдуме и во власти в целом.

Через несколько месяцев после нарушения пакетного соглашения, уже в июне 2002 года, был принят новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[353]. Этой редакцией был дан старт многолетнему перманентному процессу антидемократической трансформации избирательного законодательства. В итоге за последние 15 лет в избирательные законы было внесено 2630 поправок, которые в совокупности предопределили целый ряд негативных последствий для российского парламента, превратив его в псевдо-представительное собрание, стремительно теряющее свое значение и авторитет. Всего за период работы палаты было принято 805 законов, из них президентом подписано свыше 700.