Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Трансформация избирательного законодательства России 2004–2008 годов

3 сентября 2004 года в спортивном зале средней школы № 1 города Беслана (Северная Осетия) прогремели два взрыва. Они стали кровавой развязкой трехдневной драмы: в День знаний террористы взяли в заложники участников праздничной линейки — учителей, школьников и их родителей, а также маленьких детей, пришедших посмотреть на своих братьев и сестер, которые уже ходили в школу. Итог трагедии: 335 погибших, из них 186 — дети. Потери понесли отряды специального назначения «Альфа» и «Вымпел» — 10 человек не вернулись с этого задания.

Через десять дней после бесланской трагедии, 13 сентября 2004 года, президент России Владимир Путин, выступая на расширенном заседании правительства, объявил, что нужно сделать, чтобы подобные теракты больше не повторялись. «Борясь с проявлениями террора, мы практически не достигли видимых результатов», — эти слова, произнесенные Путиным 13 сентября 2004 года, были и логичны, и ожидаемы. Но то, что президент сказал дальше, многих изумило. Выяснилось, что для борьбы с терроризмом нужно менять политическую систему страны, а заодно отменить выборность губернаторов. «Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства», — заявил президент[113].

«Если большинство путинских реформ 2000 года предполагали последовательный отказ от „ельцинского наследия", то в последние три месяца 2004 года деятельность президента Путина фактически свелась к его борьбе с самим собой образца 2000 года», — написал журнал «Коммерсантъ Власть» [114].

Итак, самой громкой «антитеррористической» реформой 2004 года стал переход от всенародных выборов губернаторов к их фактическому назначению. Отказ от едва ли не главного демократического завоевания ельцинской эпохи оказался тем более неожиданным, что проблема «губернаторской вольницы», казалось, была окончательно решена еще в 2000 году. Тогда президент сначала назначил региональным лидерам «надсмотрщиков» — своих полпредов в федеральных округах, затем изгнал губернаторов из Совета Федерации, лишив их прилагавшейся к этому статусу парламентской неприкосновенности, а в довершение ввел в законодательство норму, позволявшую отстранять глав регионов от должности за нарушение федеральных законов.

В сентябре же 2004 года Путин решил отказаться даже от подобия свободных выборов и перейти к утверждению губернаторов региональными парламентами по представлению президента, а проще говоря — к прямому назначению их Кремлем. Понятно, что к усилению борьбы с терроризмом эта мера никакого отношения не имела: вряд ли, скажем, президент Северной Осетии, будучи не всенародно избранным, а назначенным президентом РФ, смог бы предотвратить захват школы в Беслане. Зато эта процедура позволяла Кремлю не отвлекаться на всякие мелочи вроде продавливания на губернаторских выборах нужных ему кандидатов, а целиком сосредоточиться на задаче, которую он считает в данный момент для себя главной, — мобилизации всего общества на войну, объявленную России террористами.

Еще одной «антитеррористической» мерой стали изменения в Закон «О политических партиях». Его главной целью было резкое ограничение потенциальных участников выборов[115]. Требования к минимальной численности политической партии и ее региональных отделений увеличивались пятикратно: с 10 до 50 тысяч человек и со 100 до 500 человек соответственно. Изменились и требования к числу региональных отделений: теперь их необходимо было создать в более чем половине субъектов [116].

А еще через год была изменена и сама избирательная система. С принятием Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[117] 2005 года произошел переход от смешанной мажоритарно-пропорциональной системы к полностью пропорциональной. Теперь все 450 депутатов Государственной Думы должны были избираться по партийным спискам в едином общефедеральном избирательном округе с использованием «квоты Хэра» и правила наибольшего остатка.

О целесообразности отмены выборов в Госдуму по одномандатным округам и перехода к сугубо партийным выборам глава Центризбиркома Александр Вешняков впервые заявил еще в мае 2004 года. Однако руководящими массами эта идея по-настоящему овладела именно в сентябре, когда президент Путин назвал ее в числе других мер по укреплению вертикали власти для борьбы с терроризмом. И если в мае это предложение казалось лишь способом максимально упростить процедуру формирования нижней палаты парламента (все-таки организовать прохождение в Думу трех-четырех нужных партий Кремлю заведомо легче, чем продвинуть две сотни своих одномандатников), то в сентябре на фоне инициативы о назначении губернаторов эта идея приобрела совершенно новое звучание. Ведь теперь россияне лишались права лично проголосовать не только за главу своего региона, но и за конкретного депутата Госдумы. И хотя закон о выборах депутатов «дозволял» включать в партсписки и беспартийных кандидатов, пробиться в список партии беспартийному россиянину стало гораздо труднее, чем стать кандидатом в депутаты в порядке самовыдвижения.

Естественно, что среди аргументов в пользу полного перехода к пропорциональной системе звучали доводы о том, что она более справедлива и что в отличие от мажоритарной системы учитывает волю большинства активных избирателей[118]. Однако противоположные аргументы не менее весомы, поскольку потеря голосов в подобной системе тоже может быть значительной. Кроме того, полный отказ от мажоритарной части выборов неизбежно ведет к ослаблению связи избирателей с выборными, поэтому разумнее было бы введение взамен мажоритарной системы относительного большинства аналогичной системы абсолютного или даже квалифицированного большинства, которые по своей природе обеспечивают высокий уровень представительства в парламенте. «Пропадание» голосов можно было минимизировать и путем установления альтернативного голосования [119]. Но, к сожалению, все эти аргументы не были учтены законодателем, несмотря на то что социологические опросы 2005 года показывали крайне низкий уровень доверия населения к политическим партиям (по опросам ВЦИОМ, партиям в России доверяли меньше, чем судам и милиции, всего около 17 % граждан)[120].

Все это было крайне странно, ведь на думских выборах 2003 года «Единая Россия», получив лишь 37,6 % голосов по партийным спискам и выиграв в менее чем половине одномандатных округов, смогла обеспечить себе статус доминирующей партии за счет рекрутирования большинства одномандатников, которые участвовали в выборах в качестве независимых кандидатов. Тем более парадоксальным выглядело решение об отказе от смешанной системы в пользучисто пропорциональной — победа-то была достигнута именно благодаря смешанной форме.

Странным это выглядело и с точки зрения авторитарной стратегии, которая к этому времени проявилась уже достаточно явно. В литературе неоднозначно оценивается воздействие смешанных систем вообще и смешанных несвязанных систем в частности на развитие демократии. Однако можно считать установленным, что такие системы используются в автократиях более широко, чем в демократиях. Это косвенно свидетельствует о том, что смешанные системы по меньшей мере не противоречат структуре политических стимулов, свойственных авторитарным режимам [121], тем более что использование пропорционального представительства влечет за собой фрагментацию партийной системы (риск конкуренции). В этих условиях использование смешанной системы (во всяком случае, ее несвязанной разновидности) выглядит как приемлемый институциональный компромисс. Но, по-видимому, авторы реформы действовали тактически ситуативно, имея лишь сиюминутные электоральные планы. Закономерно, что тактика эта стратегически себя не оправдала, ибо была априори опасна для проводимого курса. Поэтому со временем полностью пропорциональная система была отменена. Все вернулось «на круги своя».

Но тогда, в 2005 году, в связи с отказом от мажоритарных выборов кардинально изменилось соотношение федеральной и региональных частей списка кандидатов, что серьезно усложнило процедуру их составления и выдвижения. В общефедеральную часть теперь могло быть включено не более трех человек, а минимальное количество региональных частей увеличивалось до ста[122]. Изменился и принцип равенства доступа партий к выборам. Начиная с 2005 года партии, не представленные в Государственной Думе, оказались поставлены в заведомо худшее положение по сравнению с избирательными объединениями, преодолевшими заградительный барьер на предыдущих выборах. Первые теперь должны были либо собирать подписи в свою поддержку, либо вносить избирательный залог, но не могли делать и то и другое одновременно (внесение «страхового» залога на случай провала регистрации на основании собранных подписей). Одновременно была усложнена процедура проверки подписей: процент допустимого «брака» снизился с 25 до 5 %. Таким образом, угосударства появилась легальная возможность забраковать любое количество подписей по самым различным основаниям практически. А вот возможности оспаривания результатов проверки подписей были фактически ликвидированы. Все это вместе ставило оппозиционные партии, не представленные в Думе, в заведомо проигрышное положение при реализации их права на выдвижение списка кандидатов, а следовательно, крайне негативным образом сказывалось на становлении многопартийности в стране и возможности существования реальной дискуссии и конкурентной борьбы в политической системе. Оппозиция была искусственно вытеснена на периферию общественной жизни и в лучшем случае получила право на существование в рамках жестко ограниченного «электорального гетто».

Из Закона «О выборах депутатов…» 2005 года были также полностью устранены санкции за отказ от полученного депутатского мандата. А ведь именно этот аргумент, как мы помним, звучал в судах при обжаловании результатов выборов. Теперь любой кандидат получил возможность беспрепятственно и безнаказанно в течение семи дней после дня голосования отказаться от мандата[123]. Это было сделано специально для так называемых «паровозов» — медийных или региональных лидеров, вставленных в федеральную часть списка, но которые не имели реальных намерений баллотироваться в парламент. Например, на выборах 2007 года в качестве таких деятелей выступали губернаторы, лично Президент Российской Федерации, а также ряд других медийных лиц. Только 19 из 84 глав регионов Российской Федерации не были включены в списки кандидатов (все указанные случаи касаются списка кандидатов от партии «Единая Россия»). В конечном счете это привело к закреплению монополии поставленных во главе партии и заведующих партийным строительством чиновников на формирование партийных списков, отбор кандидатов и открыло широкие возможности для манипуляции — вплоть до коррекции состава уже избранных и сформированных фракций [124].