Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Поправки 2006–2007 годов. Переход. Ограничение избирательных прав. Начало обороны

Мы специально останавливаемся на этом небольшом отрезке трансформации избирательного законодательства, потому что, на наш взгляд, он имеет принципиальное значение в периодизации авторитарного транзита. Политологи обозначают рубеж, отделяющий начальную стадию накопления авторитарного потенциала власти от стадии консолидации авторитаризма, примерно 2010-2011 годами. Однако анализ законодательства показывает, что водораздел этот произошел раньше, в ходе создания законодательной площадки для парламентских и президентских выборов 2007–2008 годов. И рубеж этот хорошо виден. Почему мы так считаем?

Дело в том, что все реформы предыдущих шести лет носили, если так можно выразиться, общий характер. Построение централизованной вертикали (нейтрализация «Клуба губернаторов»), изменение роли и создание условий для контроля за персональным составом парламента (квалифицированное большинство, подконтрольность исполнительной власти, ликвидация дискуссионной площадки), строительство партийной системы определенного типа (уменьшение числа и устранение коллективных конкурентов), постепенное перераспределение полномочий к более узкому кругу политических акторов — все эти меры полностью вписываются в определение «захват власти». Да, многие из действий были хаотичными и непоследовательными, что, скорее всего, свидетельствует об отсутствии серьезной стратегии, о недопонимании и недооценке логики общественно-политических процессов. Но все они так или иначе направлены на снижение влияния системы сдержек и противовесов в системе демократических институтов власти, на изменение баланса сил через перераспределение государственно-властных полномочий субъекту, поставленному Конституцией вне системы разделения властей и имеющему тем не менее существенные рычаги воздействия на каждую из ветвей власти. Иными словами, «родовая травма» Конституции, ее изначальный дисбаланс между основополагающими и всеми остальными главами потенциально заложили такую возможность. Честно говоря, юристы предупреждали о такой угрозе еще зимой 1993 года. До определенного времени потенциал перекоса использовался ограниченно и даже более или менее аккуратно. Но начиная с 2000 года он был задействован максимально.

Кроме того, к выборам 2007 года было заменено руководство ЦИК — председателем был назначен В.Е. Чуров, бывший в прежние времена помощником Путина по международной деятельности в СПб. Эта должность сама по себе являлась номенклатурой КГБ. Именно с его приходом фальсификат перестал считаться постыдным и стал делом чести, славы, доблести и геройства каждого электорального работника.

Что же касается точки перехода, то она нам видится в том, что от мер общего характера (институционального строительства) власть перешла к мерам индивидуальным. Начали вводиться ограничения пассивного избирательного права для отдельных категорий физических лиц. И это понятно. Непрофессионально построенная на ложных и зачастую сиюминутно обоснованных посылах, вертикальная политическая система в огромной, сложносоставной стране сама по себе должна была сбоить. Но, помимо этого, при ликвидации коллективной (партийной) конкуренции с неизбежностью должна была возникнуть конкуренция индивидуальная, поскольку жизнь не терпит пустоты. На зачищенном от коллективных акторов поле закономерно должны были появиться персоналии, нарушающие картину единства и сплоченности вокруг официально провозглашенного лидера. А персоналии — это уже не коллективные субъекты. Их может оказаться много, и они не подпадают под институциональное строительство. Выстроив свою систему, власть обнаружила, что она несовершенна, и перешла к обороне. Сначала точечно. Но потом, по мере увеличения угроз, точечные меры стали расширяться и со временем приобрели всеобъемлющий характер. На самом деле так бывает практически со всеми автократиями: после выстраивания своих форм правления они переходят к «латанию дыр» и к обороне, то есть к политике удержания власти.

Итак, именно в 2006 году начали вводиться существенные ограничения пассивного избирательного права для отдельных категорий лиц. Вопреки четкой и однозначной формулировке части 3 статьи 32 Конституции, определяющей предельное значение ограничений избирательных прав, начиная с 2006 года права быть избранным в органы власти всех уровней были лишены граждане Российской Федерации, имеющие гражданство другого государства, вид на жительство либо иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства[136]. Проигнорировав смысловое содержание целого ряда статей главы 2 Основного закона страны, законодатель в этом случае руководствовался самой простой и удобной для него логикой — воспользовался правом установить федеральным законом изъятия из прав граждан России при наличии у них гражданства другого государства (часть I статьи 62) и добавив при этом «до кучи» вид на жительство. Позже подобная норма стала серьезным ограничителем для занятия гражданами самых различных должностей и в итоге привела к обязательному уведомлению государства о наличии у граждан каких-либо документов о праве проживания на территории других государств.

Другим ограничением пассивного избирательного права стала введенная в Закон «Об основных гарантиях…» 2002 года, а затем и в иные избирательные законы норма, касающаяся борьбы с экстремизмом [137]. Права быть избранными лишались граждане, осужденные за преступления экстремистской направленности, подвергнутые административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики и символики (а впоследствии и за производство и распространение экстремистских материалов)[138] либо уличенные в ходе предвыборной агитации в призывах к экстремистской деятельности. Этой же статьей был расширен круг ограничений пассивного избирательного права, связанных с совершением уголовных преступлений. Если Конституция Российской Федерации устанавливает, что таким ограничениям подлежат лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда[139], то теперь права быть избранным лишены и граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений и имеющие на день выборов неснятую или непогашенную судимость. Эта норма существенно и необоснованно расширяет предельные конституционные ограничения избирательных прав, так как судимость за тяжкие преступления погашается через 6 лет после отбытия наказания в виде лишения свободы, а за особо тяжкие — через 8 [140].

Что же касается преступлений, связанных с экстремистской деятельностью, то Уголовный кодекс Российской Федерации до сих пор не содержит четкого и однозначного понятия экстремизма, что делает эти нормы «резиновыми» и позволяет использовать их по произвольному усмотрению правоохранительных органов. И это при том, что правовая неопределенность законодателя не является допустимой вообще и в особенности в определении столь важных положений, как ограничения избирательных прав граждан. Хотя на первый взгляд может показаться, что для законодательной деятельности требование правовой определенности носит скорее технико-юридический характер и является естественным законотворческим риском[141]. Речь ведь идет «всего лишь» о формулировках и терминах, которые суть творение рук человеческих, а людям свойственно ошибаться. На самом деле это не совсем так. Требование определенности вытекает из самой природы правовой нормы как равного масштаба, равной меры свободы для всех субъектов и образует «один из основополагающих аспектов принципа верховенства права, является его необходимым следствием и условием реализации».

Итак, речь действительно идет о формулировках. Но цель требования определенности гораздо серьезней и глубже, нежели просто совершенство текстов. Она в том, чтобы право точно фиксировало требования, предъявляемые к поведению людей, рамки их возможного, должного или запрещенного поведения и подробно расписывало возможные (требуемые) варианты правомерных поступков. Юридическая определенность — один из наиболее важных общих принципов защиты прав человека, признанных Конституционным Судом России и Европейским судом. Это широкая концепция, стержнем которой являются предопределенность и предсказуемость условий деятельности и ее правовых последствий для субъектов правоотношений и которой корреспондирует ответственность государства за несоблюдение взятых на себя обязательств или обещаний по отношению к отдельным лицам (понятие «законных ожиданий», основанных на стабильности правового регулирования).

Государства несут позитивную ответственность за несоблюдение принципа правовой определенности. Эта ответственность воплощена в доктрине «ничтожность вследствие неопределенности» (void for vagueness), согласно которой неопределенность нормативного акта влечет его ничтожность как нарушающего требование о «надлежащей правовой процедуре» (due process clause)[142]. Поэтому последовательное внутригосударственное и международно-правовое обжалование российских ограничений пассивного избирательного права с огромной долей вероятности приведет к признанию их нарушающими положения Европейской Конвенции и к возложению на государство обязанности отмены этих ограничений [143]. Так государство само себя загоняет в перманентно нарастающую цепочку проблем уже не просто неконституционной борьбы с политическими конкурентами, но и противоречия внутригосударственного законодательства своим же собственным международным обязательствам, поиска путей невыполнения этих обязательств, сомнительно легитимных поправок в Конституцию, свертыванию конституционного правосудия и далее, и далее, и далее… Тем не менее краткосрочная задача подготовки законодательного поля к двум сериям очередных выборов была выполнена. Проблемы возникнут позже. Их возникновение можно и должно было предвидеть, но таких специалистов-провидцев у власти не оказалось.