Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Трансформация политического режима и законодательства России 2012–2019 годов. Авторитаризм вынужден консолидироваться

По сообщениям некоторых СМИ, 10 декабря 2011 года акции протеста прошли в 99 городах России. Данные масштабов сетевой протестной активности по 42 городам, в которых прошли акции, позволяют предположить, что в целом на митинги против фальсификации выборов 10 декабря вышло не менее (нижняя граница) 200 тысяч человек[175], причем лишь треть этой численности обеспечил московский митинг на Болотной площади. Протест с очевидностью охватил всю страну, и это не могло не беспокоить власть. Нужно было укреплять свои позиции.

22 декабря 2011 года в своем последнем президентском послании Федеральному Собранию, оглашенном накануне нового митинга оппозиции, Дмитрий Медведев дал старт политической реформе [176]. Президент проигнорировал требования протестующих относительно отмены итогов выборов 4 декабря, но объявил о намерении провести либерализацию политической системы. Анонсированная реформа включала предложения по резкой либерализации партийного законодательства (снижение минимального числа членов для регистрации партий, либерализация доступа партий и кандидатов к парламентским и президентским выборам, отмена и снижение числа необходимых подписей избирателей), изменению порядка формирования нижней палаты парламента, возвращению прямых выборов губернаторов и изменению порядка формирования Совета Федерации.

Первые два пункта этой программы выглядели непосредственным ответом на требования Болотной площади и были сформулированы наиболее конкретно. Соответствующие поправки к законам были вскоре направлены в Думу и окончательно приняты уже в апреле — мае 2012 года.

Прежде всего, были внесены изменения в Закон «О политических партиях». Теперь государство пошло на резкое, 80-кратное снижение требований к минимальной численности партий: с 40 тысяч человек до 500 при наличии региональных отделений всего лишь в половине субъектов Федерации[177]. Закономерным результатом реформы стало очень быстрое многократное увеличение численности зарегистрированных политических партий в 2012–2013 годах: с 7 до 58[178], еще столько же находилось в процессе регистрации в течение года после принятия закона[179]. Таким образом, предупреждения о бесперспективности искусственного строительства партийной системы сверху подтвердились и были в итоге восприняты[180]. Все вернулось на круги своя, только с десятилетним опозданием.

С 2014 года рост числа новых зарегистрированных партий заметно замедлился и к середине второй половины 2010-х годов был сведен к нулю, а с 2019 года число партий и вовсе начало стремительно сокращаться в связи с тем, что по закону партия подлежит ликвидации, если она в течение семи лет подряд не участвовала в выборах. Под участием в выборах, по букве закона, подразумевается участие в выборах Президента России, и/или выборах в Государственную Думу, и/или выборах глав не менее чем 10% от числа субъектов Российской Федерации, и/или выборах парламентов не менее чем 20 % субъектов Российской Федерации (по партийным спискам), и/или выборах в органы местного самоуправления большинства муниципальных образований (по партийным спискам). Но все это будет уже потом, а к 2018 году в России было зарегистрировано 67[181] политических организаций, готовых принять участие в избирательных кампаниях. В Думе шутили, что «если мы выйдем на 51 политическую партию, допущенную к участию в выборах, то избирательный бюллетень для КОИБа (комплекс обработки избирательных бюллетеней. — Прим. Е. Н. Порошина) может оказаться длиной в 1,70 метра». По крайней мере именно так характеризовал ситуацию председатель Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы В.Н. Плигин [182].

Еще одним значимым нововведением года стала отмена сбора подписей политическими партиями при выдвижении ими кандидатов на выборах всех уровней (кроме выборов Президента Российской Федерации)[183]. Ранее такие льготы предоставлялись только партиям, допущенным к распределению мандатов на последних выборах в Государственную Думу либо имеющим своих представителей в одной трети законодательных собраний субъектов Федерации.

Второй этап реформы начался уже после избрания президентом на третий срок Владимира Путина. Основными событиями этого этапа можно считать законодательное оформление окончательного варианта порядка губернаторских выборов, усиление контроля деятельности региональных администраций со стороны президентской администрации и принятие нового механизма формирования Совета Федерации.

В первую очередь речь шла о возвращении выборов глав субъектов Федерации. Несмотря на то что вопрос о возвращении к прямым выборам губернаторов не упоминался среди требований митинга на Болотной, отмена губернаторских выборов в 2005 году оставалась наиболее негативно воспринятым элементом путинских политических реформ 2000-Х годов. 55–65 % населения продолжали выступать за возврат к выборности на протяжении всего этого времени. Выборы губернаторов были возвращены. Соответствующий закон был принят в мае 2012 года[184].

Но не так все просто, как кажется. 5 апреля 2012 года на встрече с рядом депутатов Дмитрий Медведев анонсировал идею введения «муниципального фильтра», существенно менявшую концепцию закона о выборах губернаторов. В конечном итоге выборность была ограничена двумя фильтрами — президентским и муниципальным. Президентский фильтр, прописанный в законе достаточно невнятно, являлся скорее страховочным, нежели системным механизмом, и лишь закреплял участие президента в процессе согласования кандидатов в губернаторы. А вот муниципальный фильтр, предполагающий, что кандидат на пост губернатора должен заручиться поддержкой от 5 до ю% муниципальных депутатов, был призван играть ключевую роль в обеспечении фактической «закрытости» выборов. В силу слабости муниципального уровня власти и его экономической зависимости от региональной администрации муниципальный депутатский корпус является вполне контролируемым и управляемым. Таким образом, именно действующий глава администрации региона получает ключи для допуска кандидатов к губернаторским выборам. В то же время, в случае раскола в региональной элите и заинтересованности федерального центра, этот механизм позволяет создать угрозы для действующего губернатора, добившись регистрации его соперника. В итоге губернатор оказался ответственным за поддержание высокого уровня интегрированности региональной элиты, блокирование значимых угроз для своей победы и обеспечения необходимых результатов как губернаторских, так и прочих выборов[185]. То есть во внешне демократическую реформу были вмонтированы нюансы, нейтрализующие практически весь ее демократический потенциал. Ну что ж, дьявол всегда кроется в деталях. Тем более что годом позже выборность губернаторов была дополнена оговоркой о возможности по решению самого субъекта Федерации вернуться к ранее существовавшему порядку — назначению губернаторов законодательным собранием региона по представлению президента России [186].

Совет Федерации. Похожая ситуация произошла и с Советом Федерации. В декабре 2012 года был «усовершенствован» порядок его формирования. Мы уже говорили о том, что конституционная формула о формировании Совета Федерации была изначально ущербна — там лишь сказано, что он «формируется», а порядок «формирования» определяется законом. В результате новые правила, введенные в 2012 году, стали уже четвертой попыткой решения этого вопроса за 20 лет. Каждая из них отражала тенденции государственного строительства на соответствующем этапе. Лишь первый, переходный состав верхней палаты был сформирован путем прямых выборов. Потом, с 1996 года, членами Совета Федерации становились по должности избранный глава исполнительной власти и спикер регионального парламента при условии выборности губернаторов. Таков был результат достигнутого компромисса между президентом и парламентом. Реформа начала 2000-х предполагала, что в Совет Федерации каждая из ветвей власти делегирует своего представителя (так губернаторы были удалены от принятия федеральных решений), что привело к резкой девальвации политического влияния палаты. После отмены губернаторских выборов ситуация стала и вовсе абсурдной: назначенный президентом губернатор назначал своего представителя в Совет Федерации, имеющий огромные конституционные полномочия и призванный служить противовесом как нижней палате, так и исполнительной власти, в частности — гарантировать независимость суда и прокуратуры.

Кризис легитимности, проявившийся в событиях 2011-2012 годов, вновь поставил в повестку дня центральный вопрос: кто является субъектом политической воли региона — непосредственно население или органы власти? Предложенное новое решение отразило общие тенденции авторитарной коррекции — теперь губернаторы должны были идти на выборы сразу вместе с тремя кандидатами в члены Совета Федерации. То есть жители региона в процессе голосования за кандидата в губернаторы как бы наделялись правом выбора и кандидатов в сенаторы, но в то же время не выбирали их[187]. Тем более что окончательный выбор двух из трех кандидатур оставался за губернатором после его избрания. В этой восхитительной по своей манипулятивности формуле проявилось стремление повысить легитимность органов власти, но при этом не допустить реального перераспределения полномочий и повышения реальной конкурентности избирательных процедур.

Вторым важнейшим нововведением стало сокращение до минимума оснований, по которым член верхней палаты мог быть отозван. На фоне отсутствия императивного мандата такая поправка фактически лишила и население, и региональные власти формальных механизмов контроля за своим представителем в верхней палате.

Но и этого авторитарной власти показалось мало для контроля над Советом Федерации. В 2014 году была внесена поправка в Конституцию, добавившая в состав палаты наряду с представителями субъектов 10% членов, напрямую назначаемых президентом [188].

Наконец, третий этап реформы приходится на вторую половину 2013 — начало 2014 годов и состоит в возвращении от пропорциональной к смешанной системе выборов в Думу и в региональные законодательные собрания, снижающей роль партий в выборах, и ревизии наиболее важной части либерализационных нововведений первого этапа реформы — свободного доступа партий и кандидатов к выборам. Соответствующий законопроект, предусматривающий избрание половины депутатского корпуса по одномандатным округам, был внесен Владимиром Путиным в марте 2013 года.

Справедливости ради, утверждение о полном возврате к регулированию, действовавшему до 2005 года, не вполне соответствует действительности. Учитывая весь объем изменений, накопившихся в российском избирательном законодательстве со времени предыдущего использования смешанной системы, возврат к ней кардинально не изменил ситуацию расширением политической конкуренции на выборах: сохранились запрет избирательных блоков, отмена избирательного залога, голосования «против всех» и порога явки избирателей. В силе остались и все другие ограничения пассивного избирательного права. Более того, новый закон о выборах вернул положения о сборе подписей для кандидатов от партий, не набравших на предыдущих думских выборах 3 % голосов.