Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Толкование избирательного законодательства органами конституционного контроля

Одним из легальных способов трансформации избирательного законодательства является толкование законов о выборах Конституционным Судом России. И это естественно-нормально, поскольку основными целями Суда являются защита основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение верховенства и прямого действия российской Конституции[449]. В условиях размывания и подмены конституционных основ избирательного процесса именно на Конституционный Суд возлагается задача по выявлению этой негативной трансформации и противодействию ей. За время, прошедшее с парламентского переворота 2002 года, споры о выборах становились предметом рассмотрения Суда около 200 раз, но только 18 раз рассмотрение заканчивалось принятием постановления по существу. Нет, конечно, нельзя сказать, что Суд полностью не справился с поставленной перед ним задачей, что всегда шел на поводу у законодателя или у исполнительной власти. Среди его решений иногда присутствовали здравый смысл и конституционная идея. Например, когда он обосновывал конструктивное значение протестного голосования для формирования выборных органов [450] , или подтверждал право избирателей (а не только кандидатов и избирательных объединений) на судебное обжалование нарушений на своих избирательных участках[451], или создавал дополнительные гарантии судебного обжалования решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидата[452], или когда обязывал избирательные комиссии уведомлять кандидатов в депутаты о том, что их документы содержат неполные сведения или не отвечают требованиям закона к оформлению документов[453].

Вместе с тем по ряду ключевых дел его позиция представляется как минимум спорной, нерешительной и явно недотягивающей до высокого конституционного предназначения. Абсолютно позорным, например, является Определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Владимира Кара-Мурзы (младшего), оспаривавшего конституционность положения Закона «Об основных гарантиях…», согласно которому не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства. Вопреки прямым и ясным установлениям Конституции о том, что каждый гражданин России обладает на ее территории всеми правами, предусмотренными Конституцией (часть 2 статьи 6), что гражданин России может иметь иностранное гражданство и что наличие такого гражданства не умаляет его прав и свобод (части 1 и 2 статьи 62), несмотря на наличие в Конституции закрытого перечня ограничений пассивного избирательного права (часть 3 статьи 32), Суд установил, что положение закона «в части, предусматривающей запрет избрания граждан Российской Федерации, имеющих гражданство иностранного государства, в органы государственной власти, не содержит неопределенности и не может рассматриваться как нарушающий конституционные права и свободы заявителя». Причем «установил» он это не Постановлением, а Определением об отказе[454] от принятия жалобы к рассмотрению. То есть типа «всем все и так понятно, но я не хочу оставлять следов официального признания такой нормы, соответствующей Конституции».

В другом судебном акте Суд хоть и признал недопустимость пожизненного поражения в избирательных правах, но допустил возможность его выхода за рамки сроков судимости [455]. На самом деле это решение Конституционного Суда РФ смело можно назвать вторым по тяжести вреда, нанесенного российской избирательной системе, после Определения по жалобе Владимира Кара-Мурзы. Еще в 2006 году законодатель установил запрет баллотироваться для лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие и особо тяжкие преступления и имеющих на день голосования неснятую или непогашенную судимость. В 2012 году этот ценз был сделан пожизненными получил обратную силу: права быть избранным были лишены лица, «осужденные когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений», кроме случаев последующей декриминализации составов.

Спустя полтора года после принятия данная норма стала предметом спора в Конституционном Суде РФ. Суд признал бессрочный запрет не соответствующим Конституции, что, безусловно, хорошо. Однако в то же время Суд, во-первых, счел допустимым само установление ценза по критерию осуждения за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления вне пределов сроков судимости. С опорой на данную позицию законодатель впоследствии заменил пожизненный ценз на ныне существующую конструкцию, в которой ценз действует 10 и 15 лет после снятия судимости за тяжкие и особо тяжкие преступления соответственно.

Во-вторых, Суд дал толкование части 6 статьи 86 Уголовного кодекса РФ о том, что снятие или погашение судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Теперь аннулируются только последствия, установленные самим УК, — в других законах государство вольно по своему усмотрению устанавливать последствия судимости и вне ее сроков. Например, в избирательном законодательстве это выразилось в обязанности сообщать сведения о любых когда-либо имевшихся судимостях.

Еще одно менее известное, но очень плохое решение Конституционного Суда, которым он одобрил возможность вносить изменения в основные параметры избирательной системы накануне выборов[456].

В январе 2014 года, менее чем за восемь месяцев до дня голосования (и за пять месяцев до начала кампании), была изменена избирательная система на выборах в Московскую городскую Думу: вместо смешанной (сочетания мажоритарной относительного большинства и пропорциональной с закрытыми списками) была введена полностью мажоритарная. Группа депутатов Госдумы оспорила данные поправки, ссылаясь на нарушение стабильности основных составляющих избирательного законодательства — избирательной системы и избирательных округов.

Суд не усмотрел правовой неопределенности в данном вопросе. Законодательство о выборах устанавливает запрет на внесение (или, точнее, на вступление в силу) поправок, изменяющих основные элементы избирательной системы, только на период уже идущей кампании — такие поправки вступают в силу после окончания кампании и применяются на следующих выборах. Такой подход противоречит Руководящим принципам относительно выборов, принятым Венецианской комиссией и запрещающим пересмотр основных параметров системы менее чем за год до выборов. Несмотря на это, Суд не счел возможным ограничить дискрецию законодателя.

В ряде случаев Конституционный Суд самоустранился от решения острых избирательных вопросов.

Например, вплоть до 2015 года очередные выборы депутатов Госдумы проводились в первое воскресенье месяца, в котором истекал конституционный срок, на который был избран предыдущий созыв. Начиная с 1993 года думские выборы проводились в декабре. Это было одним из двух исключений из введенного в 2000-Х годах правила о едином дне голосования. Второе (и пока сохраняющееся) — выборы Президента РФ. В 2015 году законодатель внес изменения в заключительные положения новой редакции Закона «О выборах депутатов…», установив, что следующие выборы должны проводиться в третье воскресенье сентября 2016 года, то есть почти на три месяца раньше срока.

Официально новая дата выборов объяснялась желанием привести думские выборы к общей дате с единым днем голосования в сентябре, хотя единый день голосования приходится на второе, а не на третье воскресенье месяца. Более логичной представляется позиция, что такой перенос должен был привести к «сушке» явки избирателей и тем самым к повышению процента участия административно зависимого электората.

Совет Федерации запросил у Суда толкование статьей 96 и 99 с точки зрения изменения конституционных сроков полномочий Госдумы. Несмотря на явную неконституционность переноса, Суд в итоге уклонился от его критической оценки, признав его допустимым при удовлетворении нескольких оценочных критериев: «В конституционно значимых целях, заблаговременно, не влечет за собой отступления от разумной периодичности проведения очередных выборов Государственной Думы и непрерывности ее деятельности и является минимально незначительным»[457].

Или еще такое: Закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержит в себе список действий, квалифицируемых как предвыборная агитация — прямые призывы, выражение предпочтения, описание последствий избрания или неизбрания кандидата и т. п. До 2003 года данный список был открытым: последним пунктом в нем значились «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать». При этом и тогда и сейчас избирательное законодательство запрещает сотрудникам СМИ вести агитацию при осуществлении профессиональной деятельности.

Обращение в Конституционный Суд преследовало цель получить четкое разграничение агитации и информирования в СМИ. Однако полученное решение только усугубило путаницу. Суд признал не соответствующим Конституции пункт об «иных действиях», что, впрочем, не сделало список «вариантов» агитации закрытым: в нем осталась не менее неопределенная «деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей» [458]. Однако при этом Суд оговорил, что противозаконная агитационная деятельность может быть только умышленной. Иными словами, агитация СМИ только тогда является агитацией, когда имеет агитационную цель. А доказывание такой цели — вопрос оценки и усмотрения.

Но даже тогда, когда Конституционный Суд принимал что-то конструктивное по вопросу об избирательных правах, это зачастую ничем не заканчивалось. Например, два правительственных законопроекта, внесенных в Думу на основе решений Конституционного Суда, уже много лет «лежат под сукном» и не выносятся на голосование. Это проект, связанный с Постановлением Конституционного Суда о том, что член территориальной комиссии может иметь вид на жительство в другом государстве («дело Малицкого»), который находится в Думе уже более десяти лет, и проект, реализующий Постановление о возможности обжалования результата выборов бывшим кандидатом в случае воспрепятствования должностными лицами избиркома выдвижению и регистрации кандидата, внесенный в 2019 году. Но Дума уже не в первый раз (вспомним ситуацию с законом о референдуме) считает возможным игнорировать решения Конституционного Суда. Видимо, своей ненастойчивой позицией он заслужил именно такое отношение.