Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать?

Значение классификации поправок для исследования динамики политических режимов

Мы уже говорили о том, что именно избирательная система и избирательное законодательство (ее правовое оформление) являются тем волшебным ключом, который, в зависимости от целей и задач власти, открывает либо закрывает двери демократии. Именно от избирательного законодательства и от выборов как результата его реализации зависит качественное состояние, пределы и возможности представительных органов — институтов, не только формирующих правила игры, но и ограничивающих исполнительную власть как самую потенциально авторитарную. А значит, именно оно, избирательное законодательство, определяет в итоге эффективность системы разделения властей, конфигурацию, сущность, содержание и порядок взаимодействия всех государственных институтов.

Но ровно по этой же причине, как мы опять-таки говорили, избирательное законодательство является главной группой риска при смене властных приоритетов. Порочный авторитарный круг закольцованных причинно-следственных связей, когда для того, чтобы избираться, надо иметь власть, а для того, чтобы иметь власть, надо избираться, требует специальных беспроигрышных правил политической игры, главным из которых становится порядок организации и проведения выборов. Демократия обеспечивает свободу выбора, но не гарантирует непременный выбор последовательно демократических лидеров. Автократ такой ситуации допустить не может. Ему нужна только победа ради удержания власти, и специально сконструированные условия этой победы непременно будут зафиксированы в избирательном законодательстве. Поэтому, если начинается законодательная блокировка возможности демократической смены власти, впору ставить вопрос о трансформации политического режима. То есть мы предполагаем, что оценка динамики политического режима должна начинаться с оценки трансформации законодательства о выборах и смежных с ними институтов. Такова гипотеза.

Мы фиксировали, что в общей сложности за последние четверть века в избирательное законодательство России было внесено 2630 поправок. В том числе только с мая 2021 года было внесено 166 изменений, а количество редакций Закона «Об основных гарантиях…» перевалило за сотню. Это огромный, трудно воспринимаемый и, на первый взгляд, хаотичный набор норм, уточнений и дополнений к ним. Поправки вносились постепенно на протяжении длительного времени. Иногда казалось, что они носят сугубо тактический характер и обусловлены сиюминутной необходимостью конкретного политического расклада перед очередным избирательным циклом. Однако, оглядываясь назад и имея перед глазами весь массив информации, мы понимаем, что это не так. Весь кажущийся хаотичным комплекс мелких и крупных корректур вполне укладывается в четкую систему, которая позволяет увидеть внутреннюю логику и главные цели политических преобразований.

Первой задачей классификации является систематизация огромного по объему материала, позволяющая увидеть за кажущимся хаосом четко прослеживаемую закономерность.

Второй задачей, естественным образом вытекающей из первой, становится определение качественных признаков этой закономерности и соотношения признаков с выводами уже проведенных научных исследований для усиления их доказательной базы или, наоборот, для их опровержения.

Третьей задачей является выдвижение гипотезы, что данная классификация может быть использована как измеритель для будущих исследований. Мы анализировали поправки в условиях, когда нам уже полностью был понятен авторитарный вектор развития страны. Наша классификация гармонично совпала с выводами политологов, и тогда мы подумали: «А что если использовать ее наоборот»? Можно ли измерять отклонения политических режимов от демократического вектора с помощью уже готовой классификации авторитарных поправок? Допустим, в какой-либо стране появляется поправка из сформированных нами групп. Является ли она тревожным звоночком, свидетельствующим об антидемократической деформации режима, об изменении целей и задач власти, которые еще не проявились явно? Мы предполагаем, что такой системный анализ по различным критериям мог бы стать общеупотребимым маркером, который превентивно, а не post factum позволит выявлять скрытые намерения власти. Приводя классификацию поправок в избирательное законодательство, принятие которых в итоге позволяет трансформировать демократические цели развития государства и демократические институты в их противоположность, мы предлагаем дополнительный инструмент для изучения политико-правовых явлений и процессов. Причем если бы у нас был другой материал для анализа, мы вполне бы смогли создать по этой методике соответствующий маркер и для обратной оценки перехода от авторитаризма к демократии.

Мы выдвигаем гипотезу о том, что содержательная классификация поправок в избирательное законодательство может являться маркером для определения истинных целей и задач власти и соответствующей им трансформации политического режима. «Имеющий уши да услышит, имеющий глаза да увидит»… Смысл этого древнего изречения заключается в том, что истина пребывает рядом с нами. В книге «Логика научного исследования» Карл Поппер утверждает: чтобы считать теорию эмпирически подтвержденной, необходимо продемонстрировать ее пригодность для прогнозирования будущих событий[283]. Поэтому доказать эффективность этого инструмента должна жизнь и исследования, проведенные с его использованием, если он будет кем-то востребован. Сегодня это особенно актуально для постсоциалистических государств, до сих пор переживающих непростые переходные процессы адаптации к демократии и освоения демократических ценностей. Россия в данном случае взята как образец, поскольку ее избирательная система количественно и качественно претерпела наиболее глобальную трансформацию.

Оговоримся сразу, что помимо прямого внесения изменений в избирательные законы существует немало других способов трансформации избирательного законодательства и электорального поля. Например, толкования правовых норм органами конституционного контроля; подмена закона квазинормативными актами (инструкциями, методическими рекомендациями и др.) и придание этим актам обязательного характера; прецедентные решения судов общей юрисдикции и создание на их основе устойчивой судебной практики; произвольное административное правоприменение, создающее систему деловых обыкновений (обычное право) и др. Все эти способы должны быть предметом специального анализа, и они непременно будут рассмотрены отдельно. В данном случае мы умышленно ограничиваем себя содержательно-предметной классификацией именно прямых законодательных поправок.

Следует также подчеркнуть, что в течение всего периода действия Конституции России 1993 года мы наблюдаем две разнонаправленные и четко разделенные по времени тенденции. Период «дефектной» демократии сильно отличается от двадцатилетнего периода становления и консолидации авторитаризма. Если с 1993 по 2001 год возможности участников избирательного процесса постепенно расширялись[284], то с 2000–2001 года мы видим нарастающий обратный процесс. Если до 2000 года формировались законодательные основы для борьбы с фальсификациями и иными грязными технологиями выборов, то в ходе последующей трансформации большая часть этих положений была отменена либо обставлена дополнительными оговорками и условиями и таким образом нейтрализована. Более того, вводилось специальное регулирование, открывающее простор для затруднения контроля избирательного процесса и создания предпосылок для распространения грязных административных практик. Первый период был достаточно внезапно искусственно прерван сменой целеполаганий власти. Объема трансформационного материала этого периода явно недостаточно для достоверных выводов о динамике демократического транзита. Поэтому мы будем анализировать поправки, внесенные в российское избирательное законодательство за последние 20 лет. Именно за эти годы авторитарный транзит прошел практически все свои стадии вплоть до границы закрытой диктатуры (тут дефиниции могут варьироваться). И мы считаем, что имеющаяся фактура вполне пригодна для полноценного анализа.

Предметная классификация поправок, внесенных в избирательное законодательство с 2000 года, позволяет сгруппировать их по нескольким направлениям. Во-первых, по целевому воздействию на конкурентную политическую среду, в которой, собственно, и происходит реальная оценка избирателями своих предпочтений по отношению к политикам. Во-вторых, по воздействию на прозрачность и достоверную результативность выборов. Более тонкая настройка исследовательского зрения дает возможность увидеть, какие поправки характерны для этапа захвата власти, а какие свойственны авторитарному режиму в период, когда он переходит к обороне (консолидации) с целью удержания властных позиций. И эта настройка по времени очень близка к оценкам политологов.

Итак, практически все поправки можно отнести к одной из пяти основных групп:

• поправки, ограничивающие свободный и равный доступ к выборам коллективных и индивидуальных участников;

• поправки, ограничивающие равенство субъектов избирательного процесса;

• поправки, направленные на интеграцию избирательных комиссий в систему исполнительных органов власти;

• поправки, нейтрализующие возможности общественного контроля на выборах;

• поправки, трансформирующие избирательную систему в целом и формулу распределения депутатских мандатов;

• околоэлекторальные поправки.

Рассмотрим их подробнее.