Северные морские пути России

СПАСЕНИЕ ЖИЗНИ НА СУШЕ

В отличие от морского спасания спасение на суше гораздо менее глобально стандартизовано. Хотя международные организации специалистов по управлению чрезвычайными ситуациями существуют (например, International Emergency Management Association, International Association of Emergency Managers, International Emergency Management Society), их решения носят рекомендательный характер и не устанавливают обязательные правовые нормы в этой области. Юридические нормы в области безопасности (в частности, в области пожарной безопасности и безопасности труда) регулируются стандартами Международной организации по стандартизации (ISO), однако, по сравнению с морскими кодексами и конвенциями, эти стандарты носят самый общий характер и многое оставляют для решения национальными государствами.

В России главным институциональным актором в области спасения жизни на суше является Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) – как в вопросах практической ликвидации ЧС, так и в разработке юридических норм и стандартов. МЧС было создано в начале 1990‐х гг. и в течение последующих пятнадцати лет активно росло за счет поглощения других ведомств и их сфер деятельности: в 1994 г. были упразднены (а их функции, соответственно, переданы МЧС) Госкомитет РФ по социальной защите граждан и реабилитации территорий, пострадавших от Чернобыльской и других катастроф, и Комитет по проведению подводных работ особого назначения при Правительстве РФ, а также ему была подчинена Российская федеральная авиационно-космическая служба поиска и спасения; в середине 1990‐х были предприняты безуспешные попытки присоединить Государственную противопожарную службу (ГПС), Госгортехнадзор и Госатомнадзор (Сергеев, 2007: 28). ГПС была присоединена в 2002 г.; в 2003 г. на МЧС были возложены задачи по реагированию на теракты (Воробьев, 2015: 53), а в 2004 г. присоединена Государственная инспекция по маломерным судам. Подобный способ формирования МЧС привел к сочетанию в рамках структуры разных профессиональных культур; основные профессиональные группы, выделяемые самими сотрудниками, – это спасатели, пожарные (в результате поглощения ГПС) и военные (в результате поглощения Гражданской обороны). Профессиональная разнородность рождает взаимное непонимание среди представителей этих групп, что усложняет взаимодействие между ними: спасатели и пожарные часто выражают недовольство некомпетентностью военных, которых, по их словам, много среди управленцев структуры (ПМ, Суша-9; Поляков, Клепиковская, Долгополов, 2018). При этом сотрудники МСК/ПЦ, рассказывая о своем опыте взаимодействия с МЧС, часто отождествляют всю структуру только с одной из этих групп – с военными (ПМ, Море-1; 2). Вместе с тем в морских городах, имеющих образовательные учреждения соответствующего профиля, таких как Мурманск, Архангельск или Петропавловск-Камчатский, сотрудники МЧС также часто имеют морской бэкграунд – образование и иногда небольшой опыт работы, что, вероятно, в ряде случаев облегчает коммуникацию с сотрудниками спасательно-координационных центров. Таким образом, в отличие от МСК/ПЦ МЧС гораздо более гетерогенно с социальной точки зрения.

Профессиональная рутина спасателей сильно зависит от тех видов работ, на которые они аттестованы: закон определяет виды аварийно-спасательных работ (ст. 5 № 151-ФЗ от 22.08.1995336); чтобы иметь возможность их осуществлять, спасателям нужно проходить обучение и аттестацию. Основная часть их работы – это поиск заблудившихся людей в лесу, спасение рыбаков, провалившихся под лед или унесенных в море, выезды на ДТП, а также мелкая «помощь населению» – например, вскрытие запертых дверей или съем колец с отекших пальцев. Осуществляют эту работу не только спасатели МЧС, но и сотрудники региональных и муниципальных спасательных служб; как правило, они разделяют ее между собой по территориальному принципу: кто ближе, тот и едет337. Промежутки между выездами, часто довольно долгие, могут быть заполнены конспектированием учебников, приведением в порядок формы или другими хозяйственными делами. Однако спасатели – не единственная категория сотрудников, вовлеченных в наземное спасение. Другая группа – оперативные дежурные, которые непосредственно принимают звонки. Основная структура, где работают дежурные, – Центр управления кризисными ситуациями (ЦУКС), но каждое подразделение также имеет своего дежурного. Работа оперативных дежурных больше похожа на работу капитанов-координаторов: они также принимают звонки, собирают информацию и принимают решения относительно необходимых действий. Технологически их работа завязана на собственную систему МЧС, которая пока не дает возможности удаленного наблюдения за местоположением пострадавших подобно системам, используемым капитанами-координаторами, и не имеет таких же средств радиокоммуникации. Коммуникации оперативных дежурных более приватны, если не считать сохранения аудиозаписей всех звонков. Таким образом, повседневная работа спасателей и оперативных дежурных МЧС локальна, и происшествия в море для них – часть ряда локальных происшествий, фиксация и реагирование на которые определяется требованиями к событиям на суше.

«У нас же, у нас же – информация именно только о тех событиях, которые попадали именно под чрезвычайную ситуацию. Это затопление судов. Вот. Грубо говоря. Или там какое-то кораблекрушение. Или как… Какая-то аварийная ситуация, в результате чего судно затонуло. Так вот можно сказать. То есть именно по затоплению судов. Информация, допустим, по… потере хода маломерного флота и рыболовецкого флота – у нас она есть, но ее надо очень долго собирать. Ее надо как бы кооперировать. Почему? Потому что… ну она не подходит ни под какие критерии. Но у нас она есть, она к нам поступает» (ПМ, Суша-6).

Расширение МЧС зоны своей ответственности в 1990‐е – начале 2000‐х затронуло сферу деятельности морских спасательно-координационных центров: в 1995 г. были приняты Постановление № 834 «О плане взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при проведении работ по поиску и спасанию людей на море и в водных бассейнах Российской Федерации» и Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России, сделавшие МЧС главным координатором спасения на водных бассейнах, включая территориальное море (12 морских миль от берега) (Положение… 1995). Кроме того, МЧС было основным актором в разработке норм аттестации для спасателей (ФЗ № 151, 1995), которые, невзирая на специфику рабочих контекстов, стали общими для спасателей, работающих в любых условиях – и на суше, и на воде, и под водой, и в воздухе. Таким образом, МЧС получило формальный контроль над спасением в прибрежной зоне – т. е. в наиболее людных водных местах, где услуги спасателей требуются в первую очередь, из‐за чего возникла юридическая неоднозначность относительно управления, которая на практике во всех обследованных регионах разрешалась признанием главенства МСКЦ в координации поиска и спасания людей и судов на море. Несмотря на наличие рабочего решения, формальная запутанность в подчинении вызывала у всех информантов (и из МЧС, и из координационных центров) фрустрацию. Правовая коллизия была разрешена уже по окончании сбора данных: в ноябре 2020 г. было принято постановление, определившее координатором любых поисково-спасательных операций на море морские спасательно-координационные центры и подцентры; МЧС получило роль одного из возможных участников (Постановление, № 1928, 2020338).

Таким образом, за координацию спасения человеческой жизни в условиях территориального моря в России, в том числе и на северном направлении, до самого последнего времени были юридически ответственны две организации – спасательно-координационные центры и подцентры и подразделения МЧС. Формальные ровесники, эти организации имеют разную историю: спасательно-координационные центры – продукт развития глобализации и стандартизации управления на море, в то время как подразделения МЧС, хотя и возникли в рамках общего тренда, отмеченного и в других государствах (переориентация гражданской обороны на ответ на угрозы гражданской жизни)339, тем не менее имеют сложносоставную генеалогию, которая продолжает определять ряд внутренних процессов в ведомстве и сегодня. Экспансивный рост структуры в первые пятнадцать лет существования создал ряд юридических коллизий, в том числе и относительно координации спасания в 12-мильной зоне. Главным способом решения подобных коллизий стали неформальные договоренности, которым в случае морского спасания немало способствовало наличие морского бэкграунда у их участников с обеих сторон, хотя и не давало абсолютной гарантии (см. критику МЧС сотрудником МСКЦ: Коровин, 2018340).